摘要：发改委地区经济司负责人就《长江中游城市群发展规划》有关重大问题进行了解读

　　3月26日，国务院以国函〔2015〕62号文正式批复《长江中游城市群发展规划》（以下简称《规划》）。这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，也是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。近日，国家发展改革委正式印发了《规划》。《规划》是根据《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43号）关于“鼓励和支持武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群开展战略合作，促进长江中游城市群一体化发展”的精神，由我委会同国务院有关部门和江西、湖北、湖南三省共同编制的。出台并组织实施《规划》，对于加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。为全面理解《规划》编制背景、总体要求和重点任务，推动《规划》组织实施，国家发展改革委地区经济司负责人就有关重大问题进行了解读。

　　一、推进长江中游城市群发展具备哪些基础和条件？

　　答：长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，规划范围包括：湖北省武汉市、黄石市、鄂州市、黄冈市、孝感市、咸宁市、仙桃市、潜江市、天门市、襄阳市、宜昌市、荆州市、荆门市，湖南省长沙市、株洲市、湘潭市、岳阳市、益阳市、常德市、衡阳市、娄底市，江西省南昌市、九江市、景德镇市、鹰潭市、新余市、宜春市、萍乡市、上饶市及抚州市、吉安市的部分县（区），国土面积约31.7万平方公里，2014年实现地区生产总值6万亿元，年末总人口1.21亿人，分别占全国的3.3%、8.8%和8.8%。长江中游城市群承东启西、连南接北，是长江经济带的重要组成部分，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。

　　长江中游城市群山水相连、人文相亲，自古以来就有着特殊的文化渊源，经贸往来非常密切，具有发展成为跨区域特大型城市群的深厚基础。交通基础优越，临江达海，经济腹地广阔，拥有一批现代化港口群、区域枢纽机场以及铁路、公路交通干线，基本形成了密集的立体化交通网络，综合交通枢纽建设取得积极进展，在全国综合交通网络中具有重要的战略地位。经济实力较强，人口众多、资源丰富，农业特别是粮食生产优势明显，工业门类较为齐全，战略性新兴产业和服务业发展迅速，初步形成了现代产业体系。城镇化基础良好，以武汉、长沙、南昌为中心的武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群发展迅速，形成了一批各具特色的中小城市和小城镇，生态环境容量较大，城乡区域发展趋于协调，2014年常住人口城镇化率超过55%。合作交流密切，目前区域内跨省交流合作平台已达30多个，自2012年初长江中游城市群战略合作框架协议签订以来，基础设施、产业、市场、社会事业等重点领域合作迅速展开，各省会城市先后签署《武汉共识》、《长沙宣言》等协议，咸（宁）岳（阳）九（江）小三角、九江与黄冈跨江跨区合作开发、新（余）宜（春）萍（乡）与长株潭合作等重点地区一体化发展积极推进。

　　随着国家深入实施区域发展总体战略和新型城镇化战略，全面深化改革开放，大力推进生态文明建设，积极谋划区域发展新棋局、推动经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，依托长江黄金水道推动长江经济带发展，为长江中游城市群全面提高城镇化质量、推动城乡区域协调发展、加快转变经济发展方式提供了强大动力与有力保障，也为长江中游城市群提升开发开放水平、增强整体实力和竞争力创造了良好条件，长江中游城市群的比较优势和内需潜力将得以充分发挥，在全国发展中的地位和作用进一步凸显。但同时也要看到，长江中游城市群一体化发展机制还有待完善，中心城市辐射带动能力不强，产业结构和空间布局不尽合理，环境污染问题较为突出，城乡区域发展不够平衡，人与自然和谐发展任重道远。

　　二、从国家战略层面建设长江中游城市群有什么重大意义？

　　答：近年来，在区域发展总体战略的指引下，国家出台了一系列重大区域规划和政策文件，区域经济增长格局进一步优化，特别是通过重点地区的辐射带动，推动了区域经济整体发展，区域发展的协调性明显增强，有力地支撑了国民经济持续健康发展。新时期中央对促进区域协调发展提出了新的要求。党的十八大将基本建成促进区域协调发展的体制机制作为全面建成小康社会的重要目标，十八届三中全会对创新区域发展制度体系作了总体部署，去年底召开的中央经济工作会议提出要继续完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展，并把推进新型城镇化健康发展作为优化经济发展空间格局的重要内容。我国幅员辽阔、人口众多，各地区发展条件各有特色，经济社会发展水平也存在一定差异。中部地区、长江流域是缩小我国区域发展差距的突破之地，长江中游城市群作为中部沿江地带最主要的经济和人口集聚地带，在全国区域发展和推进城镇化进程中具有重要地位。

　　在经济全球化和区域经济一体化加速发展、我国发展进入新常态、改革进入攻坚期和深水区的大背景下，编制实施《规划》，从国家层面和战略高度推进长江中游城市群发展，正当其时、意义重大。一是有利于引领和带动中部地区加快崛起。中部地区和全国一样，正处于全面建成小康社会的关键时期，自身还面临着保持经济持续快速发展和加快转变经济发展方式的双重任务，推进长江中游城市群发展，能够实现跨区域整合优化资源要素，探索科学发展、合作发展的新路径和新模式，在推进中部地区经济平稳较快发展中发挥引领、带动和示范作用。二是有利于协同打造中国经济新支撑带。建设长江中游城市群，在本质上实现了长江上中下游的联通，为构建长江经济带打通了“肠梗阻”，形成全流域良性互动、合作共赢的发展格局，有利于依托长江黄金水道构建横贯东西、辐射南北、通江达海、经济高效的长江经济带。三是有利于引领全国资源节约型和环境友好型（以下简称“两型”）社会建设。推动长江中游城市群发展，有利于建立健全跨区域生态文明建设和环境保护联动机制，发挥武汉城市圈、长株潭城市群国家“两型”社会建设综合配套改革试验区作用，共同保护长江水资源水环境，促进人水和谐、绿色发展，为全国“两型”社会建设总结可推广、可复制的经验和做法，推进生态文明建设。四是有利于推进城乡区域协调发展与社会和谐进步。推动长江中游城市群城市之间、区域之间实现优势互补、合理分工、协同发展，能够有效解决“城市病”、消除城乡二元结构，促进城乡统筹和区域协调发展，为探索具有中国特色的新型城镇化道路积累经验、提供示范，使广大城乡居民共享现代化建设成果，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

　　三、介绍一下编制《规划》的背景和过程？

　　答：党中央、国务院对长江中游城市群发展高度重视。李克强等中央领导同志多次就长江中游城市群发展有关问题作出重要批示、提出明确要求。2012年8月，《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43号，以下简称《若干意见》）明确提出，“鼓励和支持武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群开展战略合作，促进长江中游城市群一体化发展”。2013年3月，湖北等省人民政府向国务院报送了《关于加快推进长江中游城市群一体化发展的请示》（鄂政文〔2013〕10号），国务院将此件转我委，要求商有关部门研究办理。

　　为落实领导同志批示精神和《若干意见》要求，我委积极主动与湖北、湖南、江西三省加强联系沟通，推进相关基础性研究和规划编制前期工作。2013年9月，我委组织召开工作会议，研究讨论了长江中游城市群发展有关问题，就进一步推进工作进行了部署，正式启动《规划》编制工作。2014年4月，我委在各省规划研究报告的基础上形成了《规划》汇总稿，随后组织三省发展改革委和有关研究机构进行了两次集中修改，形成《规划》（征求意见稿），7月和12月两次征求了委内15个有关司局意见，并根据司局意见对规划稿进行修改完善。10月初，我们将《规划》送国务院33个部门和单位，以及湖北、湖南、江西三省人民政府征求意见。9月和12月，我委还组织召开了两次专题会议，研究讨论规划编制和报送有关问题。根据各方面的反馈意见，我们又对规划稿作了进一步的修改、完善和提升，经国家发展改革委主任办公会讨论通过后，形成《规划》（送审稿）报国务院审定。今年3月，国务院正式批复《规划》。

　　在《规划》编制过程中，我们认真学习贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会和中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等精神，深入分析长江中游城市群发展的基础条件及面临的新形势、新情况、新问题，力求既体现国家战略意图，又能立足长江中游城市群发展实际，努力把握好以下几点：一是积极融入国家重大发展战略，深化长江全流域经济合作与开放开发，共同努力把长江经济带打造成中国经济新支撑带，并协同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设。二是紧扣协同发展主线，把促进合作联动发展贯穿全文，着力突破行政区划限制，打破地区封锁和市场垄断，促进城市群合作联动、互利共赢，推动一体化发展。三是突出重点合作领域，以城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协同发展、生态文明共建、公共服务共享、深化开放合作6个方面为重点，提出切实可行的合作任务和举措。四是注重体制机制创新，加大重点领域和关键环节体制机制改革力度，在建立完善区域合作协调机制、区际利益分享机制、生态补偿机制、城乡统筹发展机制、统一市场体系等方面开展先行先试。五是坚持开放合作发展，把深化开放合作作为发展的强大动力，大力推进城市群内生产要素自由流通、基础设施共建共享，实现对内合作与对外开放相互促进。六是加强与其它规划相衔接，重点做好与主体功能区规划、国家新型城镇化规划及长江中游地区已出台的有关区域规划的衔接，并广泛听取三省有关部门、专家学者的意见，集思广益、多方论证，确保规划的科学性和指导性。

　　四、《规划》确立的发展思路和战略定位是什么？

　　答：《规划》在全面总结长江中游城市群的合作基础与一体化发展取得的进展，分析面临的良好机遇与严峻挑战的基础上，研究提出了推进长江中游城市群发展的指导思想和基本原则，明确了战略定位和发展目标。规划强调，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，加快实施新型城镇化战略、促进中部地区崛起战略和创新驱动发展战略，以全面深化改革为动力，推动完善开放合作、互利共赢、共建共享的一体化发展机制，走新型城镇化道路，着力推进城乡、产业、基础设施、生态文明、公共服务“五个协同发展”，积极探索科学发展、和谐发展、转型发展、合作发展新路径和新模式，努力将长江中游城市群建设成为长江经济带重要支撑、全国经济新增长极和具有一定国际影响的城市群。

　　《规划》强调了城市群发展要坚持的5条基本原则：一是顺应规律，因势利导。遵循城镇化和城市群发展客观规律，统筹考虑资源和环境承载能力，坚持市场在资源配置中起决定性作用，促进资源要素高效流动和优化配置，更好地发挥政府引导和协调作用，打破行政壁垒，优化城镇空间格局，促进城市群健康有序发展。二是优势互补，开放合作。发挥各地资源要素禀赋比较优势，促进特色化、差异化发展，积极探索重大项目、平台共建和利益共享机制，深化向东、向西开放，开展全方位、多层次、宽领域合作，打造内陆开放高地。三是生态优先，永续发展。进一步强化不同区域的主体功能，建立国土空间开发保护制度，控制开发强度，加强开发管控，把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，走“两型”发展道路，形成可持续发展模式。四是创新驱动，转型升级。面向城市和区域转型发展需要，实施创新驱动发展战略，增强自主创新能力，打通从科技强到经济强、城市强、区域强的通道，探索城市创新驱动发展新模式，实现经济结构转型升级和经济发展提质增效。五是统筹推进，重点突破。加强顶层设计，强化规划引领，全面推进城乡建设、基础设施、产业发展、生态文明和公共服务等对接合作，以重点领域和重点区域为突破口，不断深化改革，支持先行先试，探索具有中国特色、中部特点的新型城镇化道路。

　　《规划》明确了长江中游城市群的四大战略定位：一是中国经济新增长极。通过加快转变经济发展方式，实施创新驱动发展战略，把长江中游城市群建设成为具有全球影响的现代产业基地和全国重要创新基地，提升城市群综合实力和竞争力，打造长江经济带发展重要支撑，构建中国经济新的增长极。二是中西部新型城镇化先行区。完善城市群融合发展的体制机制，优化城市空间形态和空间布局，提高城镇综合承载能力，促进城镇发展与产业支撑、转移就业和人口集聚相统一，建设与山脉水系相融合的宜居宜业城市，打造农业转移人口就近城镇化典范，促进城乡融合互动。三是内陆开放合作示范区。以长江黄金水道和重要交通通道为纽带，畅通内外联系，构建统一开放的市场体系和高水平的对外开放平台，深化全球合作和国际交流，打造内陆地区全方位、多层次开放合作的先行示范区。四是“两型”社会建设引领区。加快资源节约型与环境友好型社会建设，建立跨区域生态建设和环境保护的联动机制，打造具有重要影响力的生态型城市群，为全国“两型”社会和生态文明建设积累新经验、提供典型示范。

　　《规划》还提出了到2020年的发展目标，分解为经济发展、资源环境、社会事业、城镇化水平四个方面，并对2030年的发展远景进行了展望。

　　五、《规划》提出了哪些重点任务？

　　答：《规划》明确了推进城乡、产业、基础设施、生态文明、公共服务“五个协同发展”的重点任务。在城乡统筹发展方面，《规划》提出要坚持走新型城镇化道路，强化武汉、长沙、南昌的中心城市地位，依托沿江、沪昆和京广、京九、二广等重点轴线，形成多中心、网络化发展格局，支持省际毗邻城市合作发展，推进美好家园建设，推动城乡发展一体化。在基础设施互联互通方面，《规划》围绕提高综合保障和支撑能力，统筹推进综合交通运输网络、水利基础设施体系、能源保障体系、信息基础设施等重大基础设施建设，提升互联互通和现代化水平。在产业协同发展方面，《规划》强调要依托城市群产业基础和比较优势，建立产业协同发展机制，共同打造优势产业集群，建设现代服务业集聚区，发展壮大现代农业基地，有序推进跨区域产业转移与承接，加快产业转型升级，构建具有区域特色的现代产业体系。在生态文明共建方面，着眼推动生态文明建设和提升可持续发展能力，建立健全跨区域生态环境保护联动机制，加强生态环境综合治理，共同构筑生态屏障，形成人与自然和谐发展格局。在公共服务共享方面，《规划》以推进基本公共服务均等化为重点，全面加强教育科技、医疗卫生、公共服务交流合作，共同推动文化繁荣，联合开发人力资源，创新社会治理体制，提升公共服务共建共享水平。

　　六、《规划》在哪些方面体现了改革创新？

　　答：长江中游城市群涉及湖北、湖南、江西3省共31个市，推进协同发展面临的一个重要难题就是如何破除行政区划障碍、创新协调区际利益关系的体制机制，在这方面没有先例可循，具有相当大的难度。《规划》把改革创新、先行先试作为城市群发展的支撑和动力，放到突出重要的位置，贯穿于规划全文，主要体现在以下几个方面：一是创新城镇联动和城乡统筹发展机制。促进城市群规划统筹、信息互通、资源共享，共同探索“城市病”问题解决途径，探索建立城市群管理协调机制，创新城市群要素市场管理，促进生产要素自由流动和优化配置；推进城乡统一要素市场建设和城乡规划、基础设施、公共服务一体化，加快完善城乡一体化发展体制机制，促进新型城镇化和新农村建设协调推进。二是推进综合交通运输与城市交通发展改革创新。建立适应综合交通运输发展的管理体制和协调机制，探索对各种交通运输方式实施高效统一规划管理，促进城市群交通联动共享；探索物流管理体制改革，打破长江中游城市群物流业务条块分割和地区封锁，降低物流企业成本；开展铁路、公路、港口投融资和收费价格改革，建立跨三省区域铁路、公路共同投资建设及经营管理模式，吸引社会资本参与建设。三是推动水利建设管理体制机制改革创新。完善区域水利项目合作机制，探索建设水资源一体化协作平台，统筹规划区域内重大水利项目建设；建立政府和市场有机结合的机制，进一步完善水利工程供水水价、上网电价和财政、金融、土地等配套支持政策；强化流域和城乡水资源综合管理，完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。四是建立产业协同发展机制。加强产业政策对接，建立健全产业转移推进机制和利益协调机制，逐步统一城市群内土地、环保等政策；充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用，搭建城市群产业合作平台；实行统一的市场准入制度，探索建立城市群企业信用信息互通共享机制；强化企业在技术创新中的主体地位，面向市场需求，加快产业关键共性技术协作攻关创新。五是共建跨区域环保机制。加强环境污染联防联治，逐步统一城市群工业项目、建设项目环境准入和主要污染物排放标准；加强应急联动机制合作，建立突发环境事件快速通报机制，共同应对区域突发性生态环境问题；共同实施水环境保护战略行动计划，推动跨界水污染防治，联手防治大气污染和重金属污染；完善生态补偿机制，实施环境监管执法联动，建立健全跨行政区的环境治理跟踪机制、协商机制和仲裁机制等。六是创新社会治理体制。发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；推动社会治理向前端、向基层延伸，健全基层综合服务管理平台，逐步推行网格化管理；支持各城市行业协会成立联盟，积极开展跨区域合作，共同维护区域行业发展秩序；开展长江中游城市群公共服务质量评估，推进地区间检验检测资源共用共享；创新和完善人口服务和管理制度，促进人口有序流动、合理分布和社会融合；健全公共安全体系，加强跨区域联合执法、警务协作与协同处置。

　　七、如何通过深化开放合作来促进城市群发展？

　　答：长江中游城市群是长江经济带的重要组成部分，承东启西、连南接北，能否进一步提升对内对外开放水平、实现合作联动发展，对实现黄金水道上中下游要素自由流动、构建长江经济带具有举足轻重的作用。一方面，在城市群内部要实现生产要素自由流通、基础设施共建共享等等。另一方面，要推动对内合作与对外开放相互促进，以开放促改革、以开放促发展。

　　为此，《规划》强调要实施开放带动战略，完善对外开放格局，加快武汉、长沙、南昌内陆开放高地建设，大力发展内陆开放型经济，不断深化国内外区域合作，在更大范围、更广领域、更高水平上实现资源要素优化配置。一是共建开放通道和平台。积极参与和融入丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，构建多层次对外交通运输通道；加强沿江各口岸监管平台建设，完善口岸综合服务体系和口岸联络协调机制；推动沿江通关协作，实现区域通关一体化；在符合全国总量控制目标的前提下，支持在条件具备的地区按程序申请设立综合保税区；联手打造对外交流合作平台，实现商务信息互通共享，共同做大做强“中部投资贸易博览会”等会展品牌，完善城市群联合招商和贸易平台，合作开拓国际市场。二是完善国内区域合作。共建长江经济带，依托长江黄金水道，加强与长三角、成渝城市群等协作联动，发挥承上启下、通江达海的关键作用，推动上中下游协调发展、沿海沿江沿边全面开放，共同构建长江经济带发展新格局；积极开展跨区域能源合作，支持输电通道、煤运通道、油气管道等重大能源基础设施共建，多渠道保障能源供应。进一步加强与京津冀、长三角、珠三角等地区合作，引导沿海地区资金、技术向城市群转移；积极开展与东北等老工业基地合作交流，共同探索以国有企业改革为重点的体制机制创新，促进资源型城市转型。三是大力推进国际合作。加强与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区在经贸投资、产业发展、技术创新、环境保护、科教文化、友好省州和城市等领域的合作，推动与美国密西西比河流域在港口建设与运营、临港经济发展、航运服务等领域的合作，开展与莱茵河流域有关国家（城市）和非政府组织在城市规划、公共交通、建筑节能、新型材料、水质保障、动物保护、防洪治患等领域交流合作，全面拓展与其他区域合作。

　　八、如何保障《规划》实施？

　　答：作为国家批复的我国第一个跨区域城市群规划，组织实施好《规划》至关重要。由于这一规划涉及中部沿长江的三个省，又是以城市群的合作为主，组织协调难度较大，需要处理好国家意志与自身需要、协同发展与合理分工、政府引导与市场决定等诸多关系。各有关方面要提高认识、紧密合作、扎实工作，共同推进《规划》的落实。

　　江西、湖北、湖南省人民政府作为《规划》实施的主体，要切实加强组织领导，密切协调配合，落实工作责任。当前要着力推进以下五个方面的重点工作：一是抓紧制定实施方案和有关专项规划，依法落实《规划》明确的主要目标和重点任务，落实工作责任、明确工作分工、分解工作进度。二是全方位开展宣传学习和动员部署，采取各种有效形式进行动员、报道和解读，统一思想、坚定信心，凝聚共识、形成合力，进一步调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性。三是完善高层定期会商机制和工作务实推进机制，共同谋划城市群协同发展的重大事项，及时解决面临的困难与问题。四是认真梳理《规划》中明确的重大事项、重大政策和重大项目，结合各地实际研究建立城市群建设项目库，鼓励社会资本参与重大项目建设。五是根据《规划》明确的要求，由浅入深、由易到难、由急到缓，确定合作发展的内容与重点，积极推进城乡、产业、基础设施、生态文明、公共服务等重点领域的协同发展，支持省际毗邻地区合作发展。

　　国务院有关部门要按照职能分工，在规划编制、政策实施、项目安排、体制创新等方面给予积极支持，指导和帮助解决《规划》实施中遇到的问题。发展改革委要会同有关部门加强对《规划》实施情况的跟踪分析和督促检查，研究新情况、解决新问题、总结新经验，适时会同江西、湖北、湖南省人民政府组织开展《规划》实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。

　　“宏图已绘就，扬帆正当时”。我们相信，只要有关各方共同努力，扎实推进《规划》落实，合力解决规划实施中的重大问题，就一定能够把长江中游城市群建设成为长江经济带重要支撑、全国经济新增长极和具有一定国际影响的城市群，为推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展作出更大贡献！

关键词:发改委,发展,规划