摘要：华生是我国著名经济学家，是影响我国经济改革进程的三项重要变革——价格双轨制、国有资产管理制、股权分置改革的主要提出者和推动者；他被称为不是坐而论道的经济学家。

 

    他是我国著名经济学家，是影响我国经济改革进程的三项重要变革——价格双轨制、国有资产管理制、股权分置改革的主要提出者和推动者；他被称为不是坐而论道的经济学家，他说，“我们这一代人没有学院派的条件， 是既从书本也从实践中学习的经济学家。”
    他90 年代下海经商，如今身兼数职，商海学界都有他的身影，有人评价他是“知识分子中最富有的人”、“经济学家实业做得这么成功的，没有第二个”。
    上山、下乡、恢复高考、改革开放、出国留学、下海经商到研究资本市场，华生的经历似乎是一代人在中国改革开放时期浓缩的背影。阅读华生以及他的作品，是还原中国改革开放进程中的闪光与不足。今年年初，记者就曾采访这位时代的见证者，认识他，我们先从他的作品《城市化转型与土地陷阱》开始。

   《城市化转型与土地陷阱》节选

    土地财政的异化与土地权利的分离

    不搞卖地财政，土地权利如何归属？土地转用特别是农地开发的级差收益归谁？土地私有是解决问题的最终出路吗？对这些问题，人们有很多分歧和盲点。
    我们已经看到，中国新世纪前后的最大社会变迁，是从以农民、农业、农村为主体的传统社会转到城市化的现代社会，由此也产生了农田流转、农民进城、农地转用的新三农问题。
    其中，农田的流转即规模经营的扩大，取决于农民离开农村迁移到城镇的规模与速度；而进入城市的农民工及其家属能否真正离开农村、释放出农地，又取决于他们是否可以和能够在就业的城镇举家安居；而他们能否安居，不仅取决于他们是否能有稳定的就业（这一点即便没有近年来愈演愈烈的用工荒，也从来不是主要问题，因为从农民工的普遍称谓就知道，他们离开农村的第一步，就是以找到了工作为前提的），更主要取决于他们能否和城里人一样，有自己较为体面的稳定住所。因为全球的经验都表明，就业和住所是农村移民融入城市生活的基础，其他的所有权利和保障不过是这二者的附属物。
    这样我们就来到了问题的核心，即城市化带来的土地占用和进城农民的安居问题。因为所谓城市化就是农民进城，农民变市民。城市化面临的主要挑战就是在家乡本来有土地和居所的农村移民（其实也包括那些再迁移的中小城镇居民），如何在就业城镇再次安居变成市民的问题，其实质，是土地权利的再分配。

    土地财政的异化
    一、中国式土地财政从何而来
    从土地产生财政收入，特别是征收不动产保有税作为地方政府的主要税源，是现代发达国家的通例。我国的土地财政则不同， 属于二战后后发的发展中国家利用土地增值收益推动城市化的特殊情况，同时又有着自己独特的背景和发展路径。我国在1949 年以后土地使用时跟随项目批准的划拨使用，无需付费。20 世纪80 年代后期随着对外开放和招商引资的需要，从经济特区发端，开始了土地使用权的批租转让，从此，土地一次几十年的使用权转让开始流行，并成为地方吸引外来投资、发展工商业的重要手段。
    1994 年中央和地方财政分税制的改革，限制和减少了地方政府在税收收入中的分成，但将当时还很小的土地转让收益划给了地方，土地收入开始逐步为地方政府所重视。不过，在相当一段时期中，从农民那里征来的廉价土地主要还是作为地方政府吸引投资、发展经济的竞争手段，还不是作为财政收入的多大来源。但是在1998 年国家启动住房商品化改革以后，土地增值的空间开始显现。只是当时开始主导的还是土地开放市场化，即房地产开发商各显神通拿地。那时开发商只要一手搞定城市有可能出让土地的工厂单位或城郊的农村集体， 一手公关城市规划部门取得许可， 然后支付国家规定的少量土地出让金，就可以拿到开发土地。正是由于这其中的关系拿地、官商勾结、囤地暴富严重到了相当程度，有关政府部门才几经酝酿， 排除了相当阻力，最后在2004 年国家出台了开发土地出让一律要由政府收储，实行土地招、拍、挂的政策。
    土地拍卖的收益，自然进了地方政府的腰包，从而形成了和政府正常的收入即税收财政并列且日益膨胀的土地财政。但是， 这个所谓的土地财政收入，其实几乎是拍卖商住用地的结果，而不包括工业用地。因此，中国所谓土地财政的实质是房地产财政。
    二、对中国式土地财政的两种相反观点
    现在对中国式的土地财政， 可以说存在着截然相反的两种评价。
    一种观点是，土地财政是中国特色工业化、城市化发展道路的核心和基础。土地财政通过出让城市土地使用权，对基础设施建设融资，开辟了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路，是因为计划经济时代建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。土地财政的作用，就是通过拍卖土地的市场机制，将这笔隐匿的财富转化为启动中国城市化的巨大资本。同时土地财政通过对工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴， 大大增进了我国工业制造品的竞争力，是中国成为世界工厂的主要秘诀之一。
    这种观点认为，土地财政比税收财政的成本低、效率高，特别是我国实行的是以间接税为主体的税收体制，转向直接税非常艰难，同等税负水平下，直接税给人们带来的痛感和反感都会大很多。通过大规模增加直接税包括个人所得税和财产税等地方税来替代土地财政收入，隐藏着极大的社会和政治风险。因此，尽管土地财政模式也容易累积不动产信用的金融风险和拉大有（房） 产者与无（房）产者之间的贫富差距，但绝不能轻言放弃。现在关键是要控制住征地拆迁成本的急剧上升销蚀土地财政的竞争力。所谓农地无条件入市就更是自杀性的行为。土地财政作为一个伟大的制度创新，其经济学意义， 远比大多数人理解得要深刻、复杂得多。土地财政不是要否定而是要升级，即今后可逐步从对工业和工业用地的补贴转为对劳动者，特别是农民工以先租后售的保障房形式补贴。
    如果说上述观点主要反映了政府长期以来的做法，或为此提供了理论证明，现在媒体上和学术界占压倒性的舆论则是另一种对土地财政的严厉批评和完全否定的观点。综合起来看，对土地财政的批评，主要是说地方政府垄断了土地的一级市场开发权， 因而侵犯了农民的财产权利，阻碍了市场机制发挥土地供求平衡的调节作用。暗含的解决办法是打破政府的土地垄断，开放土地一级市场。应当说，从开发商到学界的这个普遍认识，其实并没有抓住土地财政的真正问题和要害。当代世界各国都普遍存在土地的严格用途管制和规划管制， 民间开发每一块新的土地，都要得到政府批准。从这个角度说， 各国政府在土地供给的源头，都有垄断性。
    以与中国在人口资源禀赋、人均可耕地和出口导向型赶超经济模式等方面相近的日本、韩国以及我国台湾地区为例来看，在上世纪下半叶，它们各自的城市化加速期，无论是日本长期一党执政的民主政府，还是韩国长时期的军政府及民主转型后的新政权， 以及台湾蒋家父子的权威统治下， 都曾经一度完全垄断了土地一级市场的开发权。但它们并没有产生类似中国土地财政的问题，相反却借助土地增值的社会分享较好地解决了土地和住宅资源的公平分配，实现了在城市化高速发展阶段的住有所居问题，从而到上世纪末工业化实现、城市化完成（城市化率达到80% 以上）时， 社会收入分配的基尼系数均保持在0.3 左右，几乎接近我国计划经济时代的水平，成为我们今天号称的社会主义市场经济不可奢及的公平目标。
    也就是说，垄断土地一级市场开发权并不必然带来利益分配不公、贫富分化的弊病；相反， 利用垄断土地增值收益的社会再分配推动城市化，包括基础设施建设、使土地增值收益为移居人口和社会利益而不是少数人利益服务，正是东亚模式城市化、现代化的成功经验。可见，什么是中国土地财政的真正问题，人们认识得并不很清楚。
    三、什么是中国式土地财政的真正问题。
    其实，中国房地产财政的真正问题，是它与东亚模式中政府中立、财务平衡、土地增值收益优先用于移居者安居不同，中国的土地收益成为政府可以随意支配的小金库，卖地收入成了不受约束的天上掉馅饼，多多益善， 而且支出也完全忽略了农民工等移居者这个城市化主体的需要。这种卖地牟利的财政必然扭曲了政府在市场经济中的功能和作用， 从而极大地推升了城市化的成本。政府本来是公共利益的服务者和守望者，但倒卖土地的房地产财政却扭曲了政府角色，使之成为似乎一手低价买进、一手高价卖出农民土地的生意人，从而丧失了政府执法的公正性和中立性。各种违法征地、野蛮拆迁、逼农民上楼都是这种行政权力在利益驱动下的必然产物。
    这种倒手房地产的财政还进一步产生了两个扭曲的结果：一方面，因为政府本身靠土地买卖差价谋取利益，征地价格的确定就缺乏正当性和合理性，这必然激起政府与民众的对抗，推动被征地者要价攀比和城市化的成本迅速上升。换句话说，土地征收拆迁成本的不断上升是土地财政导致政府行为异化、政府丧失中立性的内生性产物。另一方面， 由于卖地财政的绝对收益取决于卖地的数量和价格，这样地方政府又和接盘的房地产开发商形成了生物链上的利益依存关系，地方政府成了房地产价格高企的共谋者。
    同时，地产暴利和金融倾斜使各行各业都进军房地产从而造成产业空洞化，并且由于楼价和土地价格直接影响地方政府的偿债能力和银行的资产安全，宏观经济政策在很大程度上被房地产市场绑架。至于说房地产财政对工业企业用地的补贴，其实这种补贴并不均匀和公平。土地和税收补贴一般都是只向知名企业和大资本投入倾斜，并还带来了工业用地狮子大开口的滥用和严重浪费。因此这种方式的补贴是否真正提高了资源配置和利用效率、提高了经济的整体活力和竞争力， 还是一个有待证明的问题。
    应当看到，在为土地财政辩护的观点中并非没有合理的因素。比如说，在城市化转型中的基础设施投入，不可能主要靠常规税收包括财产税来弥补。财产税在发展中国家所占比例一般都较低， 即便在当今财产税占地方财政收入比例很高的西方发达国家，也只够维持地方政府一般性的公共服务开支，而不能支持大规模的城市扩张建设。再如，土地的级差收入不能简单地归城郊农民所有，而应当通过财政再分配的形式为社会分享等等。
    但同样明显的是，无论中国特色的土地财政过去发挥过怎样的作用，其消极作用现已日益突出。城郊农民补偿不断加码，征地成本直线上升，征地、卖地已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。换句话说，支持土地财政者最看重的低价征地和土地增值归公现在已经越去越远。放弃替代也好，升级转型也罢，现有的土地财政模式事实上已无法照旧维持，这是不以人的意愿为转移的。因此问题的关键在于，这个制度究竟应该如何转变。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题， 如经济发展方式转变和结构转型， 政府职能和收入结构转变，城市化与城乡统筹，土地、住房和收入分配，维稳与法治等，都与土地制度密切相关。

    记者采访

    ●《财经界》：您写这本书的背景是什么？
    华生：大约在世纪之交，中国城市化道路的选择问题开始引起我的关注和思考。本书附录二“破除户籍垄断，实现人的城市化” 就是2001 年年初发表的一篇内容更广泛的文章的节录。但是，我当时尚未从自己创办起来的企业事务中脱身，其间股票证券市场发生的争论，特别是对股份权分置改革的关注又转移了我的注意力（当时撰写的相关文章已收录进拙著《中国股市的经济学思考》、《中国股市：假问题和真问题》）。这样，关于中国城市化转型的题目就被搁置下来。2005 年中央关于新农村建设的决定和相应的一些讨论，重燃了我对这一课题的热情。本书附录中的建议信及后续的几篇报告都是自2006 年以来的作品。
    从2012 年年初动笔，到2013 年年末交稿、出版，本书的写作几乎花了两年时间，大大超出我的原先预期。这主要是因为城市化和土地涉及的许多深层问题， 下笔时方知自己的资料准备依然不足或思考得并不透彻，还需随时补课。
    ●《财经界》：本书的主要内容和意义是什么？
    华生：城市化转型与土地问题是事关中国改革方向和发展命运的重大问题，但同时又极其复杂，不仅在实践中出现了土地财政、地方债务、高房价等连锁问题， 在学术界也引起了相当多的争议和分歧。
    本书指出，目前城市化转型面临的问题已不再是“农村、农民、农业”的“老三农”问题， 而是“农地流转、农民离乡务工、农地非农用”的“新三农”问题。中国的城市化道路要从“土地城市化”真正走上“人的城市化”， 并成功实现现代化转型，其核心是重新调整“土地开发权”的分配， 实现公民权利的均等化和人力资本的普遍升级。城市化转型的制度设计与实践，围绕这一主线展开，重重难关和纠结就迎刃而解。
    ●《财经界》：城市化进程中，无疑会涉及到农民进城、农民上楼，那么对于中国楼市起伏， 您有什么观点？
    华生：关于住房问题，从来没有像今天这样成为社会的焦点。不仅一线及热点城市房价高涨， 普通工薪族望房兴叹，而且有人说房价以后肯定还要涨，一般人只能去住保障房。房价上涨的原因更是众说纷纭：从投机炒作， 到城市化刚性需求，从住房供给不足，到地方土地财政。从现实情况看，土地乱象，房价高悬， 乱拆乱建成风，住宅占有严重不均，既得利益盘根错节，确已积重难返。而我们所处的城市化加速时代刚刚开始，高门槛已使农民几无可能进城安居。
    可以毫不夸张地说，现在的楼市问题已经是关乎民生稳定、经济增长、社会公平、城市化道路乃至政府执政能力的综合考验。因此， 需要跳出简单或一时的楼市调控眼界，厘清思路，明确城市化进程中住房问题的战略定位，建立楼市长期稳定的整体制度框架。
    本世纪以来，相对于股市大幅跌宕起伏，10 年累计涨幅不足50%，中国楼市则一路走牛，普遍涨了6~10 倍。这么高的房价还是否正常，是否已经泡沫化，国内外都有颇多评论。
    现在国内仍然有财经地产界名流坚持认为北京、上海的房价并不算贵，因为中国一线城市与世界发达国家的大都市相比，还有相当的差距，所以房价还是要涨。政府为低收入的人盖好保障房就行了，不必干预房地产市场。
    不过，现在大家的共同感受是，尽管我们人均国民收入大体只是发达国家的十分之一，中国一线城市的绝对房价已经直逼发达国家的大都市上班族居住区的水平。更不用说如果汇率再改革上浮， 我们就要直接以发展中国家的低收入去住最发达国家的高价房了。事实上，在中国归属的世界中低收入国家中，除贫民窟包围的印度孟买市中心以外，中国的北京、上海中心区的房价已经绝对遥遥领先，即使与中高收入国家首都比，除富豪聚集的莫斯科之外， 北京、上海也是价高一头。
    其实，就如人们通常用市盈率、市净率来衡量股市的估值高低一样，国际上通常不是用绝对价格而是房价收入比、租售比来衡量房价的合理区间。因为房子不比股票，只能由生活在当地的人消费。用这个指标来衡量，中国主要城市的房价收入比在全球已经绝对领先。同样按Global Property Guide（ 全球房地产指南）的数字，中国北京、上海的年人均可支配收入只能买不到1.5 平方米的住宅，而世界主要大都市都在3 平方米到10 平方米之间。用房子的租售比即房价与月租金或租金回报率来衡量也是一样， 别人的租售比一般在200 倍左右， 我们则一般到了400 倍以上。
    从这些指标看，可以说中国一线和热点城市的房价已经存在较大的泡沫。房价泡沫化的其中一个佐证，是政府在个别大城市仅在贷款上多少限购二套房和限制非本地居民或就业者购房，脱缰的房价立即嘎然而止，揭示了支撑高房价的并不是人们真实的居住需求。
    ●《财经界》：那么，房价飙升的根源是什么？
    华生：首先，房价飙升当然与利息偏低、货币过多有关，但货币政策恐怕更多地要服从总体的宏观经济目标，况且从房改十多年来房价就一直在上升通道中， 这就不能仅由阶段性的货币政策来解释。
    其次，房地产商无疑是楼市上升的重要推手。不过在一个竞争还算相对充分的市场，开发商如果能单方面推升房价，不可能是因为他们特别聪明或特别贪婪， 开放商是利用了我们制度上的漏洞。至于众口一词的城市化，恐怕多少也是房价上涨的替罪羊。因为进城的1.5 亿农民工能够买商品房的实在凤毛麟角，买房的还只是本地或外来的城镇人口， 而这仅占总人口30% 多的城镇户籍人口，按国际标准还只是城市化加速发展的起点。因此，中国的问题恰恰在于城市化刚要起跑， 已被高房价拦住了去路。
    这样，很多人就把问题追到了地方政府和土地财政。地方政府的土地财政成为众矢之的当然事出有因，但目前对土地财政的批评其实并不准确。一些开发商从来抨击土地财政，说人们都盯住了开发商赚的钱，其实更多地钱被政府房地产税收和土地拍卖拿走，断言高房价是因为地价高和税收高。但这两个指责恐怕都有问题。
    首先，政府从房地产开发得到的税费是比开发商要高很多， 但这是两种完全不同性质的钱。开发商赚的钱是自己可以装进口袋的净利，而地方政府拿到的钱是公共财政收入，除去土地补偿、安置人员外，还要用于修桥筑路、科教文卫等所有城市基本和配套建设，公开自然地用一己之私利去和政府的公共财政收入相比嫌其之少，不能不说开发商的胃口已经多年来被宠得实在太大了。
    其次，地价和税收固然是房价的重要因素，但在一个盈利丰厚的行业中的价格从来不是由成本决定的。房地产商比谁都更清楚， 同样成本的地块，后几期开发的房子卖出去往往比首期贵几成到几倍的价格，当然不是因为成本变高了，而是因为后来市场行情上涨。如果开发商从来都是根据市场行情定价，而根本不管他们多年前取得土地价格是多么低， 人们没有理由相信，即使政府并不从土地获益，开发商就会慷慨地让利给客户。正如世界上的铁矿石等大宗原料供应商，从来不和你谈成本，只要市场需求旺盛， 他们的价格就不断翻番。
    当然，市场经济中成本决定价格的情况也是有的，就是当需求极度萎缩，供应商要么退出要么只能勉强保本维持。我们在许多竞争激烈、利润微薄的行业都会周期性地看到这种现象。但毫无疑问，这绝对不是赚得盆满钵满、乃至社会各行各业包括反应本来挺慢的国企都想进来分一杯羹的房地产业。
    地方的土地财政肯定是助推房价的重要因素。只是其作用机理并不像人们想象得那么简单。比如说，房地产的税收，在西方也往往是地方政府的主要收入来源， 征收又是按照房地产的市场价格进行的。这种房地产财政并不意味着西方的地方政府都想或有能力去推高房地产价格。即使在中国国情下，如果单纯从收益去推断，土地财政可能使政府出售更少的土地以更高的价格，也可能推动政府卖出更多地土地以筹集更多地建设资金，而任期结束可能使当政者更有动力当下卖出更多地土地而不是留给后任。可见， 土地财政本身还不能说明土地供应一定是多了还是少了。
    至于说分税制后事权与财权不对称，地方财源不足逼出了土地财政，就更是离开了问题的主线。因为我们看到并不是越穷的地方越靠卖地为生。卖地收入最多的城市往往是地方政府收入相对丰厚、建设规模搞得特别大的地方。钱越多、雄心和摊子越大、钱越不够用，好像是更普遍的现象。政府职能不改，钱再多恐怕也不行。
    其实房子和任何商品一样， 价格上升一定源于供需失衡，因为价格不过是反映供求关系的信号。商品房价格上涨反映的必然是商品房供给与需求的失衡。
    ●《财经界》： 今年以来， 大城市房价由原来的“牛气冲天” 到现在的“踟蹰上扬”，您如何看楼市的“拐点”？
    华生：很多人说当前城镇化还在加速期，楼市不可能真出现拐点。这恐怕未必。
    世界上没有涨多了不跌的东西。城镇化完成尚远，但几亿农民工及家属90% 以上不是也根本住不起现在的商品房？
   严格控制特大城市人口规模， 已上日程的财税改革的重要一环是开征房地产税，这些对房地产市场的深远影响还没开始显现呢。
    有人曾问，去年我一直在谈房地产泡沫的危险，现在危险的苗头已现，怎么反而不见我发声了呢？其实市场经济本来就容易暴涨暴跌，经济学家的职责是预警而不是渲染。世界上没有只涨不跌的市场，房地产市场见顶其实是大好事。拿地卖地就赚钱， 企业谁还愿辛辛苦苦去干实业？ 政府谁还愿费劲去改革转型？
    
    各方评论：
    ●左其盛：作者专门研究土地制度，认为土地之上开发建筑物的权利也就是土地开发权在西方发达国家也是不自由的，对土地开发权管理的好的话可以做到孙中山倡导的“土地涨价要归公”， 让城市化带来的土地增值惠及进入城市的打工者。
    ●尚海忠：华生的《城市化转型与土地陷阱》这本书不错。可以使自己从更高的角度和视角看待中国的房地产市场，甚至中国的城市化。并且了解了日本、韩国这些转型成功的国家以及我国台湾地区的土地制度安排，好书一本。
    ● Jiaxi201303：重新标注我们的现实。改革三十年的神举是如今的人口大迁徙，再次改革， 不知道中国的农村会不会消失， 会不会又回到小学课本中的那种杨白劳无地的时代。人类的文化都是农耕文化吧，没有了农耕， 我们会怎样？
    ●北海川石：破解新型城镇化难题，阐述土地改革误区，造就今后十年持续发展。
 

 

关键词:陷阱,土地