11月30日上午，国家发改委举行新闻发布会，国家发改委农经司司长吴晓，国家发改委政研室副主任、新闻发言人赵辰昕，财政部农业司副司长何振国，国土资源部规划司副司长周建春，环境保护部生态司副司长阎奋民，水利部规划计划司副司长高敏凤，农业部计划司副司长刘北桦，国家林业局退耕办主任周鸿升出席发布会，介绍《耕地草原河湖休养生息规划》有关情况，并回答记者提问。

国家发改委政研室副主任、新闻发言人赵辰昕表示，我国耕地草原河湖资源长期过度开发与利用，导致资源承载力降低、可持续发展能力减弱，水土流失、土地沙化、石漠化等一系列严重问题，局部地区耕地基础地力下降明显，土壤污染加剧，耕地土壤点位超标率近20%。2015年全国重点天然草原平均牲畜超载率为13.5%，草原生态整体恶化的趋势仍未从根本上得到改变。河湖污染加重、水生态退化的态势仍在继续。加快建立耕地草原河湖休养生息制度，改善农业生态环境，必须提上重要议事日程。

按照党中央、国务院有关决策部署，国家发改委会同财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、林业局、粮食局等部门，编制了《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》（以下简称《规划》）。经国务院同意，11月18日，有关部门联合印发了《规划》（发改农经〔2016〕2438号）。

                

《规划》的总体情况

 

国家发改委农经司司长吴晓表示，耕地草原河湖是至关重要的农业资源和不可或缺的生态资源，是人类赖以生存的基本条件和经济社会发展的物质基础。为保障经济社会可持续发展，必须坚持用养结合的原则，在开发利用的同时，加强耕地草原河湖资源的保护。人多地少水缺是我国基本国情。多年来，按照党中央、国务院的部署，通过强化法律法规、加大政策支持力度，促进了我国耕地草原河湖资源的保护和修复。但随着我国经济社会的不断发展，对耕地草原河湖资源的开发与索取超出了承载能力，带来一系列生态环境问题，迫切需要合理降低开发强度，以实现农业可持续发展。

《规划》重点是从顶层设计上，明确耕地草原河湖休养生息的指导思想、基本原则，提出阶段性的目标、任务和政策措施，以指导各地开展相关工作，推动实现农业资源永续利用，维护国家资源和生态安全。

除引言外，《规划》共分为7个部分。第一部分是现状与形势，主要包括耕地草原河湖资源保护现状、成效和问题，以及有序实现休养生息的重要意义。第二部分是总体要求，明确了推进耕地草原河湖休养生息的指导思想、基本原则和主要目标。第三、四和第五部分，分别提出了耕地、草原、河湖休养生息的主要任务和政策措施。第六部分是经济社会效益分析与环境影响评价。第七部分是保障措施。

吴晓指出，推进耕地草原河湖休养生息，必须有序、有度，要着眼于国家粮食安全、生态安全和资源安全，有序统筹兼顾生产、生活和生态，坚持用养结合的基本原则。《规划》紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，系统提出了推进耕地草原河湖休养生息的目标、措施和制度安排，着重把握以下几点：

一是突出降低开发利用强度。二是坚持分类科学施策。三是注重建立长效机制。四是强调稳妥有序推进。

《规划》确定的目标是，到2020年，确保耕地草原数量，有效恢复河湖生态空间，稳定湿地面积，稳步提高耕地质量，耕地草原河湖生态功能初步改善，资源保障能力不断增强；农业生态环境恶化的趋势总体得到遏制，生态严重退化地区的环境得到改善，基本建立资源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系，改变资源开发强度过大、利用方式粗放的状况。到2030年，耕地草原河湖资源利用与养护全面步入良性循环，生态系统健康稳定，建立完善的资源休养生息制度体系，基本形成农产品供给保障有力、资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、田园风光优美的农业可持续发展新格局，实现人与自然和谐共生。

《规划》贯彻山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照顺应自然、自然修复为主，把生物措施、农业措施和工程措施相结合的要求，首次系统地提出了耕地草原河湖三类资源有序实现休养生息的目标、任务、路径和措施，对各地开展相关工作具有重要的指导意义，对推动农业资源的有序利用、维护国家生态安全将产生深远的意义。

《规划》的特点有七个方面：一是坚持问题导向，目标导向。二是明确了时间表、路线图。三是加快转变利用方式、形成长效机制。四是因地制宜、分类施策。五是分步实施、有序推进。六是释放信号、增强信心。七是统筹生产、生活、生态。

“打个形象的比方，一个人生了病要治、要调理，工作一段时间要休息。耕地、草原、河湖也一样，只有定期休养生息，才能实现永续利用，才能更长久地支撑经济社会可持续发展，才能更好地保障中华民族的生存和发展。”吴晓说。

 

河湖修养生息的下一个目标

 

水利部规划计划司副司长高敏凤表示，河湖修养生息是本次《规划》重要内容。水是生存之本、文明之源、生态之基，河湖水系是水资源的重要载体，是生态系统的重要组成部分，在调蓄水量、保障供水、改善气候条件、维系生态系统功能等方面发挥了至关重要的作用。我国河湖水系众多，长期以来，由于大规模的人类活动和气候变化等因素的影响，我国的河湖水系格局发生了较大的调整，一些地区水生态系统受到损害。主要表现在以下几个方面：一是大规模土地开发和城镇化建设侵占河湖水域，导致部分河湖湿地等水生态空间有所减少，河湖受到阻隔，水循环系统不畅，对保障防洪安全、供水安全和生态安全构成一定威胁。

二是气候变化影响加剧我国水资源时空分布不均。三是大量废污水的排放，导致一些河段水体污染加剧，湖泊出现富营养化的现象，部分区域生物多样性遭到破坏。

从河湖休养生息的目标和主要措施来看，实行河湖休养生息就是要保护和修复河湖的生态系统功能，实现水生态空间不减少、生态用水得到保障，水质能够维系良好的状况，生物多样性能够得到保护，从而达到保障国家水安全的目的。

高敏凤指出，本次提出的河湖休养生息的具体目标，就是到2020年全国用水总量控制在6700亿立方米以内，农田灌溉水有效系数提高到0.55%以上，河湖的生态环境用水有所增加，生态基流基本得以保障，入河污染物总量逐步减少，地表水质量达到或好于III类水体的比例超过70%，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上，河湖生态空间得到有效的保护，河湖水域面积不减少，地下水超采得到严格控制，水生生物资源逐步恢复，初步建立河湖休养生息保障制度。

实行河湖休养生息，《规划》提出的主要措施是以开发利用强度大、水环境恶化、生态脆弱的河湖为重点，采取了“治”、“保”、“还”、“减”、“护”的措施。

 

退耕还林还草总任务

 

国家林业局退耕办主任周鸿升表示，2014年8月，国家发改委等5部委联合印发的《新一轮退耕还林还草总体方案》提出，到2020年，将全国具备条件的坡耕地、严重沙化耕地、丹江口库区和三峡库区15-25度坡耕地约4240万亩退耕还林还草。《生态文明体制改革总体方案》、《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等要求，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田，合理调整贫困地区基本农田保有指标，扩大新一轮退耕还林还草规模。经报国务院批准，2015年12月，财政部等8部委又下发了《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，明确对25度以上坡耕地划为基本农田且确需退耕还林还草的，各有关省可在充分调查并解决好当地群众生计的基础上，研究拟定区域内扩大退耕还林还草的范围，并提出省级耕地保有量和基本农田保护指标的调整方案。到2020年，包括2014-2016年已经安排的3010万亩，预计可以退耕还林还草8000多万亩。

“养、退、休、轮、控”，退耕还林还草是重要的举措之一，把不适宜耕种的或者对生态环境造成重大危害的陡坡耕地、严重沙化耕地和对水质有可能造成污染的重要水源地周边耕地进行退耕还林还草，也是《规划》的重要措施之一。

 

耕地和草原修养生息具体措施

 

农业部计划司副司长刘北桦表示，耕地休养生息方面。主要是因地制宜，采取“养、退、休、轮、控”五个方面的措施。

一是“养”，就是耕地养护，主要是针对耕地土壤酸化、耕地层变浅、重金属污染等问题，开展对耕地的修复和保护工作，实施好国家高标准农田建设、东北黑土地保护等重大项目，到2020年，确保完成8亿亩，力争完成10亿亩耕地旱涝保收、高产、稳产高标准农田。

二是“退”，主要是退耕还林还草。

三是“休”，在保障国家粮食安全和不影响农民收入的前提下，对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水源不足的地区等不宜连续耕种的农田实行休耕。

四是“轮”，就是轮作，因地制宜推广粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等轮作制度，率先在东北冷凉地区和北方农牧交错带地区开展轮作试点，争取在“十三五”试点基础上，大规模推广新型轮作制度。

五是“控”，主要是防控污染。重点针对畜禽粪便排放、水产养殖残留、农药化肥不合理使用、农膜残留等问题，从源头控制、过程削弱、末端治理为基本思路，开展农业面源污染综合治理。

刘北桦进一步表示，关于草原的生态保护方面。主要采取四个方面的措施：

一是禁牧。主要对生态极为脆弱、退化严重、不宜放牧、位于大江大河水源涵养地区的草原实行一年以上的禁止放牧利用。加强草原围栏棚圈建设，促使草原畜牧业由天然放牧转向舍饲半舍饲养殖为主，禁牧并不是禁养。

二是休牧。采取季节性的休牧方式，减轻放牧对草原植被的影响，增加优质人工饲草供给，拓展饲草料来源，以草定畜、草畜配套，推进农牧结合，实现草畜间的动态平衡。

三是划区轮牧。通过围栏饲草基地建设，科学将草原放牧划分为若干个区域，以用养轮换的方式，促进草场植被的生长和繁育。

四是人工种草。在水、热、地形等自然资源比较适宜的地区，建立人工饲草料基地，为养而种、草畜配套，实现草牧业可持续发展。

 

不会影响粮食安全和农民收入

 

有关《规划》会不会影响到我国的粮食安全和农民收入的问题，吴晓表示，退耕休耕对粮食减产的影响，最高的年份，大概是1500万吨。1500万吨是什么概念？和我们国家粮食这几年的年均总产量来比，低于近年来粮食平均产量的2.5%，对粮食供给的影响不大，比例很小，完全在可控的范围内。从另外一个角度来看，我们国家目前粮食库存比较充裕。稻谷、小麦、玉米生产总体比较稳定。“十三五”的粮食供有保障，这也是实施《规划》的有利条件。

从长远来看，耕地质量提升以后，单产水平还会有比较大的提高，也可以抵消一部分减产的影响，《规划》的一项保障措施是要实现“藏粮于地、藏粮于技”，提出休耕不能减少耕地，确保急的时候能够用得上，产得出，能够保证粮食的安全。

吴晓进一步表示，《规划》提出的耕地轮作休耕、草原休牧轮牧措施，本身就是遵循农业生产客观规律的合理制度，也是兼顾生产与生态、当期收益与可持续发展的科学安排。休养生息目的既包含生态环境保护和可持续发展，也包括提高耕地单位面积的产出水平，提高农产品的质量。增加农民收入是有序实现耕地草原休养生息的题中应有之义。

同时，为了保障休养生息措施的顺利实施，在《规划》编制过程中，充分考虑各项措施对农民收入的影响，将保障农民收入作为休养生息的一个重要前提，也系统提出了相关支持政策主要有这几点：一是完善耕地质量保护与提升的补助政策，支持各类农业经营者因地制宜，采取增施有机肥，保护性耕种、机械深耕、深松及秸秆还田、轮作等措施，积极开展土壤改良、地力培肥和治理修复工作，提高土地的产出率。二是落实中央退耕还林还草补助政策。要对轮作休耕试点予以补助支持，因地制宜采取直接发放现金或者折粮实物补助的方式落实到县乡，兑现到农户。轮作补助要保障农民种植收益不降低，休耕补助要与原有的种植收益相当，不影响农民的收入。三是继续实施草原生态保护奖励政策。四是支持试点地区的农民转移就业，拓展农业的多种功能，延长农业产业链，开辟新的增收渠道，推动农村一二三产业融合发展。从长远看，《规划》的实施不但不会对农民的收入产生不利影响，还有利于促进农民增收。