推进经济结构性改革，要针对突出问题，抓住关键点。2016年，中央提出了五大任务：去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板，去产能被排在首位。化解过剩产能是一场硬仗，是供给侧结构性改革非常重要的突破口，关键是要把结构调优、把产业做强，这项任务可能会成为推动我们国家从制造业大国迈向制造业强国的重大机遇。

今年6月，李克强总理在天津谈及去产能时指出，淘汰严重过剩的产能，重点是抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，主要是运用市场化和法治化手段，严格环保、质量、安全等标准。

除此之外，从中央到地方，重磅政策不断加码。国家发展改革委和工信部联合制定的处置僵尸企业实施方案、国资委制定的僵尸企业处置方案以及债转股方案等政策措施即将出台，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江等全国大多省份明确实施具体到企业的化解过剩产能的计划。

对于过剩产能，究竟如何定义？它是只有我国存在，还是一个全球性问题？我们到底应该采取怎样的思路来进行化解？出路在哪里？《财经界》结合业内相关人士以及专家学者观点作出梳理。

重新定义过剩产能

 

在探讨过剩产能如何形成，又应作何动作去除过剩产能之前，我们先来明确一下到底何为过剩产能。

据国家信息中心经济预测部研究人员邬琼在其发表的文章中阐释，过剩产能是指实际生产能力超过了市场需求、超过了正常期望水平的状态，其中又可以划分为周期性产能过剩和非周期性产能过剩。周期性产能过剩是指随着经济的衰退，部分行业由于需求萎缩而表现出产能的相对增加，但是随着经济的复苏，由于需求量逐渐增加而造成产能的相对减少。非周期性产能过剩是指受经济周期以外其他因素影响的产能过剩，其中又可分为供给结构与需求结构不匹配时造成的结构性产能过剩和受体制及政策影响扭曲市场供求关系时的体制性产能过剩。

目前，对产能过剩的评判尚未形成统一的标准，而国际上对产能过剩的刻画主要基于产能利用率，衡量的是实际产出与可能获得的最大产出的比值。

在理论上，产能利用率只要低于100%，就存在产能过剩。但在实际生产中，从投资到运营需要一定的周期，同时受企业对市场预期的影响，其采取的行为也会导致产能的波动，因此实际来说，产能利用率通常会低于100%。按照欧美等发达国家的标准，一般认为产能利用率的正常值在79%-83%之间，超过90%则认为有设备能力发挥现象（美国仅在战时制造业产能利用率才会高于90%），低于79%则说明可能存在产能过剩的现象。

提到去产能，人们首先会想到的是钢铁、煤炭行业，提到去库存，首先想到房地产，中国钢铁工业协会副会长迟京东在中国国际经济交流中心主办的第87期“经济每月谈”上表示，“并不是因为其他行业产能不过剩、库存不高，而是因为钢铁、煤炭行业具有典型性，影响面较大、关联度较高。”如果钢铁和煤炭的供给侧结构性改革“三去一降一补”，化解产能过剩，能够作出试点示范来，对其他行业解决相同的问题就会迎刃而解。而最初的考虑就是因为钢铁产业链长、牵扯面广、影响大，而且行业遇到的困难和问题很迫切，急需解决，正好国家在大的结构转换过程中提出了这种思想，所以把钢铁和煤炭作为比较典型的行业来首先推进，“实际上是做示范的意思。”

 

产能过剩是全球性问题

 

今年以来，中国的产能问题受到欧美国家的关注，从上半年的欧洲议会决议，一直到年中中美战略与经济对话，再到前不久在杭州召开的G20峰会，都有我国产能问题的提及，相关议题也在持续发酵。如何来客观公正地看待中国产能过剩？中国国际经济交流中心理事长助理、执行局副主任吴越涛表示，应该一分为二看待问题。一方面要客观认识到中国确实存在产能过剩的问题。比如钢铁、煤炭、建材等行业，尤其是一些企业为了自己生存的考虑，把市场从国内转到了国外。以钢铁为例，钢铁的出口量大幅增长，超过30%，同期国际钢材交易价格下降了很多。“从这个角度来讲，国外的产业从自保的角度出发来关心这个问题，我觉得也是可以理解的。”他继续分析，“但是从另外一个方面来讲，欧美国家站在本国产业的立场，特别是一些大企业公司的立场，他们的一些观点有失偏颇，甚至有一些成份是属于夸大的”，特别是他们把中国的产能过剩作为实施贸易救济的一个借口，甚至与中国市场经济地位相挂钩。更有甚者，将我国化解产能的措施炒作成中国威胁论的又一个论据。

现在是一个全球化的时代，世界市场是一个统一的市场，供应和需求都是全球性的，产能的问题也不例外。现今，大多数的商品都是可贸易商品，在全球范围内实现了自由的流动，所以供给也是全球性的，需求也是全球性的。如果需求在全世界萎缩的话，产能过剩也不可能只在一个国家发生。“所以，产能过剩并不是在这个国家产能过剩，另外一个国家不过剩，全球性说明产能过剩是要过剩大家都过剩，并不存在只有中国过剩的问题。”吴越涛强调。

从数据来讲，根据世界钢铁协会的数据，2014年全球粗钢产能利用率为73.4%，OECD国家是76.4%，中国是72.8%，总体来讲，我国的水平大体和国际上持平。

从国际产能布局来看，“产能过剩是一个世界的产业梯度转移的过程。”吴越涛指出，二战以后，美国有些向欧洲的产能转移，上世纪六十年代，日本向亚洲四小龙的产业转移。

我国改革开放以来30多年的实践，应该说工业化的阶段也是一个发达国家向中国转移产业和集聚产业的一个过程。一方面，发达国家由于国内需求的停滞以及竞争比较优势的减弱，削减其国内产能；另外一方面，中国当时因为发展，工业化加速、市场需求增大，因此产能增加。除此之外，发达国家虽然削减了国内的产能，但是以跨国公司的形式在中国也增加了不少产能，比如米塔尔、浦项、新日铁，这些都是发达国家产能在中国建立了合资公司，“所以这种方式应该说把原来在发达国家的产能，包括钢铁，其实是一步一步向中国转移。”

 

我国产能过剩的原因

 

迟京东，以及中国进出口银行原董事长兼行长李若谷以钢铁行业为例分析了我国钢铁行业产能过剩的原因。

在李若谷看来，钢铁产能过剩的其中一个原因是标准太低，包括钢材的标准低、建筑标准太低。当前，我国建筑用钢国家标准是300兆帕，而欧洲、日本、美国、澳大利亚、新西兰等发达国家的平均屈服强度建筑用钢是100-500兆帕。“我们的房子多是钢混结构，而钢混结构用钢平均每平方米是五六十公斤”，以日本作对比，其钢结构较多，每平方米用钢是在100-120公斤。在我国钢结构的建筑在整个建筑行业中占比是4%-5%，而美国是40%以上，发达国家平均水平是50%左右，这样比较来看，我们的差距很明显。李若谷直言，不仅建筑用钢标准较低，其他基础设施标准也很低。

造成我国钢铁行业产能过剩的另一个原因是产能比较分散。李若谷说，目前“我们的钢铁企业有300多家，平均一个省10家，全世界没有产能这么分散的状况，如果把凡是和钢铁有关系的企业连起来是2000多家，产能分散非常严重。”

产能分散是历史原因造成的，上世纪60年代中期以后，我们搞“备战备荒”，把大量的产业向内地转移，故意分散，原因是害怕战争再起。改革开放以后，各个地方政府都大力发展经济，需要GDP，以及由于交通不便等其他原因，各地市场相对独立，因此造成了产能分散。

现阶段来看，还有因为经济增速下降，由消费缩减引起需求不足，造成的产能过剩。“我们现在消费水平也不行，因为工资水平低，工资水平低是劳动生产率低，中国的劳动生产率普遍是发达国家的10%-30%，根据国家统计局的数据，中国劳动生产率是美国的7.4%。没有劳动生产力，现在大家福利要上去、工资也要上去，这是不可持续的。”李若谷说。

产能过剩还与经济周期有关。吴越涛以国际国内纵向横向对比指出，上世纪60、70年代的德国和80年代的美国，伴随着经济周期的下行，也都出现过严重的过剩。“所以，本轮中国肯定也是经济周期波动使然，并不是中国独有。”而且这次的产能过剩是全产业链的整体过剩，并不是只有在粗钢生产这个方面，比如上游的铁矿石，澳大利亚、巴西铁矿的开采能力也是严重过剩的，这都是伴随经济周期出现的。

国际贸易规则改变，贸易保护主义抬头亦是造成我国产能过剩的原因之一。“中国受到贸易调查和反倾销调查是全世界最多的。”

此外，还有国营企业的体制机制问题。

我国现在实际上处在工业化和城市化的初级阶段，并没有已经完成工业化或者城市化。依此，李若谷判断，“中国的用钢量可能还没有到峰值。发展还需要钢，但是我们需要提高产钢、用钢标准，提升自身的品质以及技术水平。”

 

解决产能过剩要有全局思维

 

对化解过剩产能要整体设计，如果我们的产能在化解中没有整体设计，形成制造业的空心化，将来重振制造业有非常大的难度。李若谷强调，中国的工业化还有很长的路要走，还有很多事情要干。现在我们解决产能过剩这一问题，一是到了必须解决的时候，另外是配合中国整体发展概念，整体发展战略要结合起来研究和出政策，“而不是今天某产业过剩了赶快消灭它，这种办法不一定是科学的办法，特别是要研究各种问题。”作为研究钢铁行业多年人士，李若谷亦给当前的去产能提了个醒，“钢铁产能是工业的基础，如果把它破坏掉，将来再想恢复会付出更多的代价。”

化解产能怎么“去”？一方面还要去，但不能一味地去，只做减法。吴越涛认为，“应该积极合理地开拓有效需求，为过剩产能寻找新出路。”1998年中国应对亚洲金融危机，当时也是国外出不去，出口下滑。国内怎么办？当时政府加大了交通能源、环保基础设施的投资，既开拓了市场，调整了结构，又改善了人民生活。这里并不是重走1998年老路的意思，现在有新的道路和新的办法，要积极的去想，不能一味地“去”。现在中国提出了“一带一路”的倡议，对改善发展中国家的基础设施建设是一个有利时机，可以抓住这个机会去大力改善发展中国家的基础设施建设。经验表明，1亿元的铁路建设就能够提供3千多吨钢材的需求，如果我们把这块蛋糕做大，在一定程度上也可以为去产能起到好的效果。

 

随着“一带一路”走出去？

 

所谓需求不足，是指发达地区的需求不足。而发展中的地区因其贫困，购买力低，需求并没有被激发。我国“一带一路”战略在近年提出，有其深意。

“有一些产能，比如水泥、平板玻璃、电解铝，可以转移到其他国家的，比如蒙古、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，再往远一点，亚美尼亚、阿塞拜疆这些国家，很多国家都没有水泥厂。”李若谷称，“哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦水泥厂都是我国贷款帮助建的。非洲平均每吨水泥的价格要比中国贵5-6倍。因此，这些产能是可以转移的，当然一些落后产能如果生产不符合环保标准的只能淘汰。”

他同时指出，“转移这些产能要让企业和地方有积极性，”转移产能，政府如果没有一定的支持，很难做到。比如税收上的好处，海外投资风险的覆盖、保险等，有一些有利的条件，企业才会主动改变。

吴越涛认为，中国政府在产能合作上不是零合博弈，还是要和沿线国家一起发展。我国政府的重点还是在“一带一路”的方向上，一是因为“一带一路”离我国周边比较近，二是广大发展中国家所在的地方，正好处于东亚和欧盟中间的“洼地”，这里有广大的发展中国家，一方面他们有很多资源条件的基础，另一方面，我们也希望带动这些国家的发展，应该说搞基础设施、搞以资源能源为重点建设的“一带一路”合作是一个方向。

“包括钢铁、包括能源，其实在这方面可以多想想办法，要有企业走出去。”吴越涛指出，原来政府提了很多规划，建了很多园区，下一步的重点应该是企业大显身手，包括能源、产业，特别是钢铁，如何在这方面把握机遇，考验着企业领导人眼界和眼光。“一带一路”应该是作为国际产能合作的一个重点。

未来，我国和发展中国家钢铁的合作肯定要进一步推进。“国家现在在组织国际产能合作的战略联盟，这个战略联盟，其目的就是要推进国内的产能与国际合作。”他透露。

 

兼并重组是否是一条路？

 

作为全国推进供给侧结构性改革的第一任务，钢铁和煤炭两大行业的去产能，是今年经济工作的重中之重。而作为去产能的重要方式，钢铁企业的整合重组正在加速进行。国务院近期也发布了主要针对钢铁行业兼并重组的46号文件——《关于推进钢铁产业兼并重组处置僵尸企业的指导意见》。

据悉，《关于推进钢铁产业兼并重组处置僵尸企业的指导意见》是钢铁业去产能、结构优化调整的顶层设计方案。其设定的总目标是，到2025年，中国钢铁产业60%-70%的产量将集中在10家左右的大集团内，其中包括8000万吨级的钢铁集团3-4家、4000万吨级的钢铁集团6-8家和一些专业化的钢铁集团，例如无缝钢管、不锈钢等专业化钢铁集团。

迟京东表示，围绕这一总目标，钢铁产业兼并重组从现在至2025年将分三步走：第一步是到2018年，将以去产能为主，“要把影响钢铁行业发展的产能，不单单是过剩的，还包括无效的，即停产的”，该出清的出清。同时，对下一步的兼并重组做出示范，例如目前宝钢武钢的兼并重组，“可能年底之前要公布”；第二步是2018-2020年，完善有关兼并重组的政策；第三步是2020-2025年，大规模推进钢铁产业兼并重组。

6月底正式开启的宝钢武钢重组，正是落实此份文件的一项重要举措。

目前，宝钢和武钢的合并重组已在近期取得重大突破。国资委在8月底通过了宝武重组方案后，已经于9月初上报国务院。这次重组的核心内容是，由宝钢扮演整合者角色，吸收合并武钢，新的企业将命名为宝武钢铁集团。

据了解，宝钢武钢合并并非为打造一个大型钢铁企业，而更在于通过强弱合并，进行业务整合，以达到去产能的目标。

对此，迟京东评论，“过去的很多兼并重组是局部的，之所以宝钢和武钢的兼并重组备受关注，是因为它们是‘我国钢铁产业下一步兼并重组的示范性的第一步’”，即系统性推进兼并重组的第一步，特别是国家提出了关于推进钢铁产业兼并重组处置僵尸企业的指导意见，两家大的钢铁企业兼并重组是落实国家有关要求的一个重要举措，对整个行业有一种启示：今后钢铁企业的发展要以兼并重组为主导和方向，而不是像过去那样盲目扩张、规模性扩张，这样才能解决钢铁行业当前遇到的很多困难和问题。

从企业层面来讲，宝钢和武钢的兼并重组也有自身的优势。这两家企业同处在长三角地区，都在长江沿线，市场也是比较集中的，生产要素条件也比较相似，消费市场也比较集中。两家的产品档次也相当。兼并重组以后，通过优化，在市场上的竞争力更能得到提升。

迟京东认为，宝钢和武钢的兼并重组，既是行业下一步发展的趋势，也为下一步钢铁企业进一步发展提供了示范，更为这两家企业进一步加强自身在市场中的竞争力提供了保障。

总体来看，钢铁去产能的任务依然任重而道远。在9月国家发改委举行的宏观经济运行情况新闻发布会上，国家发改委新闻发言人赵辰昕表示，当前去产能仍然存在三个方面的问题：各地进展不够平衡；有的任务完成得不够规范；公示、公告还不够到位。同时，要严格防止落后产能死灰复燃。

去产能是我国经济结构调整中一个绕不过去的坎。从各种迹象来看，去产能任务依然艰巨。