传统行政监察的弊端

 

按照行政监察法的规定，监察局应该有对所有政府组成部门的行政行为进行全面监察的职责。但从多年来的实践来看，监察局的履职主要体现在事后惩戒上，即对国家工作人员实施行政问责和政纪处分，而行政过程中的监察很少实施，即使有少量的集中行动和个案检查调查行为，普遍存在行政高成本低效益问题。实事求是地讲，行政监察职能是缺位的。问题产生的原因：

（1）历史的或人文的局限。自秦朝以来，县级政府是最稳定的行政单元和直接面对行政对象的行政终端。县级行政中心历来是城乡结合部，县城与州府所在地的大中城市相比，最主要的特征是基于相对固定的农耕社会，人口流动性很差的熟人社会和亲缘、血缘社会，这种形态的社会，天然地不利于行政监察。就目前情况而言，科局级以下行政官员和一般公务人员几乎全是原著居民，监察和被监察者均为熟人甚至有更深层次的亲缘关系和利害关系，这就从人性的基础上决定了县一级行政监察的高难度。

（2）现行制度的羁绊。中华大统一的中央集权制，一切法律规章皆出自顶层设计，地方政府只是中央政府的派出机构。中华人民共和国的行政体制对地方政府的管理也是有史以来最严密、最有效的一个时代，其主要管理方式则是各部委制定法律规章并一杆子插到底。

（3）监察力量的弱小。当前的行政监察体制是监察局与纪委合署办公。这一体制省以上监察体系当有一定的独立性，到县一级监察局则只是一个名义，其职能存在形式仅仅体现在对监察对象的行政处分，因而一个县级监察局的行政监察人员不过几个人而已。仅从人力上就很难承担起对几十个政府行政部门的监察职责。

（4）外行监察内行。凡是强势的执法部门都有较强的专业性，而监察局工作人员往往只能掌握行政监察的条例。通过多年实践观察，在工程招投标、工程质量验收等专业领域，即使监察、审计等部门全程现场监督，也只能从工作流程上进行监督，理论上说，这些部门完全可以在监察部门的眼皮底下进行违规操作，监察部门反倒成为其违法违纪行为的哨兵和背书人。

（5）监察手段落后。强势的垂直管理部门早已实现网上办公，但行政监察手段却一直停留在最原始的状态，停留在根据举报线索的偶然查处，面对这些部门的行政过程总体状态没有收集掌握任何数据资源。

 

行政监察革命的时代必然性和技术可行性

 

马克思主义认为，生产力决定生产关系，生产关系往往落后和制约生产力的发展，于是历史发展到一定程度后就呼唤一次革命。历史的实践一再证明，人们的思想观念、国家和社会组织的制度设计，永远是落后于科学和技术，正如微信这一通信技术最先追捧和使用者是年轻大学生、小商人，然后是企业和社会组织，而政府则是最后的使用者，其滞后期在三年以上。古今中外，在制度创新和行政方式的革命方面，政府永远体现出最大的保守和路径依赖。

人类创造历史必须在既定的条件下进行，云计算和大数据技术的出现和诞生必将深刻影响政府的行政行为，也必然深刻影响行政监察方式的革命，这是从技术的视角分析。在制度和政策方面也是水到渠成，2015年9月5日，国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，此前财政部也出台了政府可以向社会第三方机构购买服务的政策，这就为行政监察方式的革命提供了足够的制度资源。如前文所述，县级政权作为最稳定的行政单元和直接面对行政相对人的行政终端，这一革命必然发端于基层的创新实践，而不是坐等中央的顶层设计。

综上所述，运用大数据思维和技术进行行政监察，无论从理论、政策和技术层面都提供了足够的条件，当务之急是基层的工作机制、工作流程、组织方式再造和具体的技术解决方案。贵阳市已在全国首开先河，明确提出“数据铁笼”的概念。先后制定印发了《贵阳市全面推进“数据铁笼”工程建设的指导意见》、《贵阳市2016年全面推进“数据铁笼”工程建设工作实施方案》等通知，对全市各机关单位进行了思想上的统一，进行了远景规划，现已初具规模，目标是把权力关进数据的“笼子”，让权力在阳光下运行，实现权力监督和制约的规范化、科技化，推动党委主体责任、纪委监督责任的全面落实。通过用“数据说话、数据分析、数据管理、数据决策”的方式科学确定权力运行流程，减少和消除权力寻租空间，切实解决权力监督不到位的问题。但贵阳市尚处在初始阶段，在县级尚未有成功的案例，而县级的实践是最具标本价值的。

 

实现目标的路线图和保障机制

 

（1）搭建大数据监察平台。政府各职能部门所拥有的数据，除上报上级和部分结果公开外，大部分沉淀在各部门自己手中，已形成一个个数据孤岛。一直以来纪检监察机关对各部门的监督形式是巡视巡查、各类专项检查和用举报线索实施的纪律审查等，没有向纪检监察机关报送数据的制度和惯例。这是因为过去的纪律检查和行政监察行为源于被动和应激形式的，这种工作方式没有掌握行政数据的动力。但运用大数据实施行政监察首先要搭建大数据监察平台，用于承载部门报送的政务数据。

（2）各部门上报清单。各部门编制和上报政府负面清单、权力清单和责任清单、职权目录、行政运行流程图和监督机制警示图。对涉及自由裁量的行政权制定具体的的实施细则，为实现按图索骥式的纪律审查和行政监察奠定基础。

（3）制定各部门数据报送制度。制定和颁布各部门向纪检监察机关报送数据的纪律规定。这一规定有充分的法理支撑和政策依据，从法理上讲，政府部门的数据所有权并不属于部门，而是属于人民，理应向社会开放。目前世界上许多国家和政府部门的数据向社会开放的，早在2008年国务院就出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2015年9月出台了《促进大数据发展行动纲要》，更进一步提出要加强政府数据开放共享的精神。只是由于这些政策各部门没有落实的利益和动机，同时也缺乏必要的技术手段。本着实事求是的原则，应该要求各部门向纪检监察机关开放数据，形成上报是常态，不上报是例外的氛围和惯例，无故不上报纪检监察机关视为违纪。

4）研发大数据分析模型。运用大数据碰撞分析技术，实现把权力关进大数据编织的制度铁笼，达到用数据说话，用数据分析，靠数据监督的目标。

 

聘用专业数据分析机构，实现专业化、常态化的监察

 

如前文所述，县域熟人社会性质和监察力量不足、外行监督内行的问题，解决的唯一办法是聘请专业的第三方公司。滦县纪委近年来利用第三方公司监督干部的纪律作风，已收到明显效果，证明了第三方机构的作用是不可替代的。贵州省贵阳市用“数据铁笼”监督权力，也都是基于专业公司的技术支撑。目前贵阳市交通、建设、公安、卫计委都有专业的第三方公司提供长期稳定的技术服务，其工作机制是有政府职能部门提出问题，专业公司提供解决方案，并运用大数据分析技术提供预警信号，监管部门根据分析结果和预警信号实施监管行为。由于数据留痕、数据不可更改的机制，从根本上杜绝了人为作弊现象，从技术手段、制度设计、机制制衡等方面确保将权力装进“制度的笼子”。