摘要：应用现代技术，通过跨越式创新性的思维，才能实现产业真正的城乡一体化。

    城乡一体化的思想，早在上个世纪就已经产生。然而随着城市与乡村的发展，二者的差距越来越明显，各类矛盾开始显现。基于此，近年来，社会各界对城乡一体化的概念和内涵进行了广泛探讨。而且有些地方的实践已经有了自己的特色，例如浙江、重庆。
 
    我国经济发展的重中之重
 
    在由中国政策科学研究会主办、中国城市和小城市改革发展中心协办的政策科学论坛上，中国政策科学研究会执行会长郑新立透露，中央高度重视城乡一体化的发展，认为城乡一体化发展是克服当前经济下行压力的关键之举。
在今年4月30日召开的中央政治局会议上，习近平总书记论述了当前为什么要抓紧建立城乡一体化发展的体制机制，提出了建立城乡一体化发展的重点。
    郑新立表示，“从眼前来看，我们要克服经济下行的压力，加快城乡一体化发展。因为当前我们面临的问题有几个，一是需求不足，二是经济下行，还有一个是通货紧缩。”
    而推进城乡一体化就能释放出农业现代化、新农村建设和农民工市民化的巨大需求潜力。他说，“这能解决当前需求不足的问题，对经济发展注入强大动力。”
    自然而然，当经济的拉动力增强了，经济增长的速度也就会止跌回升。
    另一方面，如果把城乡一体化发展中的需求激发，就会产生出一系列重要的城乡建设的需求，激发广大居民的消费需求，这将对克服通货紧缩发挥积极作用。
    加快城乡一体化发展，通过工业带动农业、城市带动农村，使广大农民收入有较快的增长，使贫困地区的面貌尽快得以改善，这是实现2020年全面小康的战略性要求。郑新立表示：“从长期来看，我们要走出中等收入区间，避免落入中等收入陷阱，而且能够把持续健康发展的势头保持到2030年。那么我们到2022年，发展正常的话，有可能人均GDP达到12000美元，跨入高收入国家行列。到2030年，我们人均GDP可以达到17000美元。那么在2030年之前，我们都处在一个快速增长期。2030年以前这15年的时间，保持中高速的增长，关键就在于我们城乡一体化，关键在于农村的发展。”
 
    城乡一体化的经典案例：浙江
      
    在实际推动城乡一体化发展的进程中，浙江省和重庆市走出了自己的特色。
    按党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的战略发展思想，以城乡关系认识三农问题，在2003年，浙江省就已全面实施以工促农、以城带乡的战略。
    浙江省委、省人民政府农业和农村工作领导小组办公室主任孙飞翔表示，“浙江省经过多方面努力，目前全省城乡一体化发展水平逐年提高。”
    去年，浙江省城市化率达到了64.9%，比2002年提高了13个百分点；农村长期居民人均可支配收入达到19373元，是2002年的3.2倍，城乡居民收入比从2002年的2.37：1缩小到2.09：1。
    在介绍经验时，孙飞翔表示，浙江省在推进城乡一体化做法概括起来就是六个统筹。
    第一个统筹就是统筹城乡产业发展，大力发展农业和农村经济。统筹城乡产业发展就是适应城乡经济、加速融合三资产业联动发展的趋势，着力推动工业化、城市化、农业现代化的互促提高，积极推进信息化与三农发展的广泛融合。其中，首先要推进城乡统筹，要把农业做大做强，简单地说就是发展现代农业，在这个方面，浙江省在上世纪90年代开始就探索发展农业的适度规模经营，大力培育新型的农业经营主体。目前，通过土地经营权的流转，发展适度规模经营，农地流转率已经达到49%，也就是说，农民承包土地基本上有一半左右全部都流转出去。家庭农场、农民合作社分别达到1.8万家和4.3万家，而且学习和参考中国台湾农会的做法，把农民合作社联合起来，逐渐形成生产、供销、信用三位一体的农民合作经济组织。
    在把农业做好的基础上，统筹城乡产业发展，梯次打造产业发展平台。农民转移出去干什么？要有吸纳农民就业和发展的去处。产业发展平台把县域作为统筹城乡发展的基本单元，把中心镇作为统筹城乡发展的重要支点。通过县域经济发展，浙江省主要做法就是通过简政放权，十多年来，已经四次扩大县域经济的管理权限。目前县域经济的发展总量已经达到全省经济总量的三分之二以上。中心镇发展当中，浙江省通过中心镇培育发展工程，先后两批把43个乡镇列为小城市的培育试点，促进农民的创业平台。最近又在发展特色小镇、风情小镇等做法，把这个作为城镇产业统筹发展的支点。
    同时，积极完善第三产业发展理念，浙江省大力发展以农家乐、农村休闲旅游业为主体的新兴产业，这也是按照习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的战略思想，充分利用农村山区生态好这样一个特色，大力发展农家乐休闲旅游业。这十多年来，浙江省旅游业的发展也是每年以30%以上的速度增长，对农民增收也是做出了很大的贡献。
    第二个统筹是统筹城乡劳动就业，不断扩大农民创业、就业的途径。这个方面浙江省主要做的是两件事，一是在机制上建立统一的城乡统筹就业体制。通过改革，现在已普遍建立了县乡镇三级劳动保障平台，优化信息合同、维权等就业服务，促进转移农民稳定就业和底层就业。在浙江那里农民可以和城市居民一样，在同一个劳动就业部门找工作，这是机制上的改革。
    同时，加强农民的素质培训。因为光是在机制上给农民创造这么一个机会，他不一定能找到工作，关键是要提高农民自身的素质。因此浙江省从2003年开始实施千万农村劳动力素质培训工程， 2010年工程完成，一千万以上的农民有的是多次培训和轮训，效果也是非常明显的。
    第三个统筹是统筹城乡人居建设，改善农业农村的生活条件。在这个方面，应适应农民群众要求改善人居环境的期盼和生态旅游建设的要求，实施千城示范、万城整治的龙头工程，进一步进行美丽乡村的建设。千城示范、万城整治工程是2003年，习近平总书记担任浙江省委书记的时候提出来的一个工程，每年财政安排比较多的资金，而且每年在各地开一次与三农工作有关、由省委书记亲自主持召开的农村工作会。值得一提的是，这个会议是浙江省唯一一个到下面市县开现场会议的会。十多年来，年年召开，农民城乡人居环境建设现已得到了一个比较明显的改善。最近又在千万工程取得成就的基础上推进美丽乡村建设，它的目标为四美三宜两园，四美就是布局美、环境美、生活美和精神文明方面的身心美。三宜就是宜居、宜业、宜游，宜游就是旅游。两园就是把农村建设成为农民幸福生活的乐园，还有建设成为市民休闲的乐园。具体做法上一是统筹城乡规划，一是拓展整治建设的内容。拓展整治建设即以垃圾处理、污水处理、卫生改治、村道硬化、村道绿化等五大建设为重点，现在已经完成了2.8万个村的整治建设，村道整治已经全部完成。去年开始全面推进农村生活污水治理，农村的生活污水就是从河流或者地下排掉，世世代代都是这样，这对于农村生态和农民生活都是很不利的。浙江省下了很大的决心，从去年开始，每家每户的生活污水都要像城里一样进行治理。一个做法就是统一纳管，不能统一纳管的一家一户搞一个化粪池进行处理。目前已经有40%的建设村进行了有效治理，到明年年底以前全部能完成。还有一个，农村垃圾处理全面实行户积、村收、镇运、县处理这样一个垃圾收集处理的模式。可以说农村现在垃圾处理有不少地方比城里做得还要好。垃圾分类，很多时候在城市的小区，虽然有几个桶，但大家还是不分的，随便扔。现在不少农村已经能够自觉进行垃圾分类处理。第三个是开展美丽乡村创新行动。第四个是繁荣农村文化，我们在硬件建设的基础上，也注意提升农民的身心美，开展知识文化村的培育、历史文化村落的保护和文化礼堂的建设。因为浙江农村有很多有历史文化底蕴的村庄，建设当中，开始的时候有些地方拆掉了，这两年浙江省有意识地加以保护，世世代代保留下来。
第四个统筹是统筹城乡民生建设，推进城乡公共服务均等化。农村与城市的一个差别，基础设施建设、公共服务方面有明显差别，因此按照要让农村人像城里人一样享受公共服务和生活便利的目标。第一是推进城乡基础建设向农村延伸，这是城乡基础建设的一体化。现在已经实现了等级公路、油站、电话、宽带村村通，跟城里一样，广播电视村村响，农村用电户户通，城乡同价。现在农村实现等级公路通村率、路面硬化率都达到100%，有线电视覆盖率达到97.9%，宽带接收率达到96%以上。现在农村宽带是新建的，速度比城里还要快得多。93.5%的村建立了连锁的便利店。第二是城市的公共服务向农村延伸。公共服务包括教育方面、卫生方面，浙江省2015年的基础教育普及率达到98.4%，公办乡村卫生院的标准化建设达到98%，基本形成农村30分钟的公共服务圈，农村看病半个小时以内就能够到就近的卫生机构看病。第三是推动城市现代文明向农村辐射，这个方面主要是送文化、重文化的活动。
第五个统筹是统筹城乡的体制改革，全力构建城乡一体化发展的体制机制。在这个方面，因为要破除城乡二元分割的体制，必须通过深化改革来加以解决。在这个方面，浙江省首先通过农村的产权制度改革，目前在推进三权到人户、权跟人户走的改革。农民到城里打工也好，按照现在的体制，他始终是农民，他离开了农村，农村的权益得不到保障。现在通过产业制度改革，给他确权，三权包括土地承包经营权、宅基地使用权、村集体经济的股权，给他确权，为他以后人离开了农村，但是农村的权益还是可以享受。第二个改革，有序推进户籍管理制度改革，目前农村已经有一个县全面完成，今年开始要在面上全面推进这项改革。第三个改革是基本建立城乡衔接的社会保障制度，去年农村基础养老每月100元，医疗标准是661元，农村低保标准每人437元，现在城乡低保的标准跟城市相比还有一定差距，但是比较接近，目前达到城市水平的83%。其中28个县市区已经实现低保城乡统一标准。
第六个统筹是统筹区域发展，因为统筹区域发展跟统筹城乡也同等重要，也是统筹城乡的一个内容。这个方面主要是扶贫，不同地区之间发展有差别。第一，开展区域的协调发展，浙江与每个五年计划同步，每五年制定一个含金量比较高的推进欠发达地区加快发展的扶持政策。第二，不断减化相对贫困的程度，这是与党政换届同步，每五年制定一个针对具体对象的扶贫工程。随着生活水平的提高，贫困的标准也在不断提高，浙江的贫困标准基本上是每五年确定一次，基本上是按照农村户籍人口，收入最低的10%左右这样一个人口作为扶贫的人口，认定低收入农户，把他的增收作为一个重点。
 
    城乡一体化的经典案例：重庆
 
    土地制度是国家基础性的制度，农村土地制度改革事关经济社会发展全局，也关系农民群众的切身利益。
    重庆市在推行城乡一体化进程中，土地制度的改革，值得借鉴。
    当前我国正处在工业化、城镇化加速发展的战略机遇期，这个阶段需要解决的一个大问题就是推动城乡资源要素的互动，逐步构建统筹城乡发展的制度通道。按照世界城镇化发展规律，在城市用地扩张的同时，农村的建设用地会不断减少。但是在我国却恰恰相反，出现了城乡建设用地双增加，耕地保护形势严峻的现象。究其原因，在于农村的财产权没有到位，缺乏市场化流转渠道。农民进城以后，新增了城镇建设用地，而他在农村的宅基地因为没有办法变现，只能长期闲置，这样的城乡分割的土地制度如果不能变革的话，农村建设用地点多、面广、量大的格局就难以扭转，保住耕地红线的压力就会越来越大。
    重庆市委政研室经济一处副处长胡娟表示，“重庆是一个大城市带大农村的状况，农民数量比较大，要破解保耕地和保发展两难的局面，既有压力，同时也有较大的制度创新的空间。契机就在于盘活农村闲置、废弃、低效利用的建设用地。”
    在这个背景下，2008年重庆提出设立农村土地交易所、上市地票交易制度。具体做法是将农村闲置的宅基地以及附属的设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地不同的更定，经过验收以后，形成地票。通过农村土地交易所的平台进行交易以后获得地票者，就可以在重庆市域内申请符合城乡主体规划和土地利用规划的农用地，增转为国有建设用地，实现耕地和建设用地的占比平衡。
    重庆地票制度实施6年多以来，到现在总共交易了16万亩，总的交易金额达到320亿元，地票改革之所以受到广泛的关注在于它具有多重的价值和意义。具体可从三个方面来归纳它的重要理论价值。
    地票制度是产权经济学的创新实践，因为我们国家土地制度跟西方国家有着本质的区别，农村的土地为集体所有，农民虽然有所有权，但是没有抽分权。土地产权制度的特殊性就决定了必须要实行严格的用途管制，并且由政府代表社会进行管理，以确保经济利益和长远发展。由于我国农村土地集体所有产权模糊，所以就出现了人人有份、但是户户无权这样的状况，土地产权很难动得起来。地票制度就是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置。土地所有权归集体，将土地使用权视为一种应用权归农民，所有权和使用权按照比例获得各自的收益。
    从实践价值来看，地票制度有五个方面的积极作用：
    第一，有利于耕地保护，先造地，然后再用地，这样的程序，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性的前置条件，体现为盘活建设用地存量，更有利于落实耕地保护制度，同时为了避免占优补劣的现象，重庆采取了耕地的等级折算，以及地域赔损的方式来加以弥补。
    第二，打通城乡建设用地市场化配置的渠道。重庆在地票制度设计过程当中，利用了城乡建设用地三点挂钩的原理，但又突破了现行的挂钩项目，拆旧区、建新区仅仅在县域以内点对点的挂钩的方式，而且采取了跨区县、指标对指标的模式，实现了城乡建设用地远距离大范围的空间置换。
    通过这种置换，是以市场化方式发现农村的土地价值，这就抹平了城乡建设用地的价值差异，提升了边远地区农村零星分散集体建设用地的资产价值。我们地价在偏远农村一方面是卖不出去，另一方面价值只有三到五万块钱一亩，但是通过地票交易平台，可能会达到20万元一亩，均价基本上稳定在20万、18万左右。这样就可以使边远农村的土地价值升值2-6倍，这样让离主城千里之外的农民可以分享到大都市工业化、城镇化的红利。
    第三，开辟了以城带乡反哺三农的新途径。复垦宅基地生成的地票，扣除必要的成本以后，按照15%与85%的比例，分配给集体的经济组织和农户，这样的制度安排在实践当中发挥了以一拖三的功效。一方面，增加了农民的收益渠道，因为重庆农村户均宅基地是0.75亩左右，通过地票交易，农户一次性大约可以获得约10万元的收入。对他们而言，这是一笔很大的财产性收入。另一方面，复垦形成的耕地归集体所有，农民还可以继续耕种，到年底还能获得上千元的收益，这就大大增加了农民的收入。此外，推进了新农村建设。这几年重庆对农村生产生活环境也在大力改善，通过地票实施，推动了数十万户农村的危旧房改造，以及高寒边远山区的农民从高山上搬到平坝地区，地票起到了很大的推动作用。而且，缓解了三农的融资难题。地票作为有价证券可以作为融资的质押物，这几年开展农村三权抵押，也包括地票的质押以来，重庆市办理了农村集体建设用地不同项目收益权的质押贷款，大概是120亿元左右，有效缓解了农村融资困难，也开辟了一个新的融资渠道。
    第四，推动了农业转移人口融入城市。除了搞土地制度改革，重庆的户籍制度改革也受到社会的广泛关注。近年，累计有四百多万农民入城，其中相当一部分农民是自愿退出宅基地，成为地票的主要来源，农民每一户大概会得到10万元的地票收益，相当于一笔安家费，有了这笔钱他们的养老、住房、医疗以及子女教育这些问题都能够得到很好的解决。
    第五，优化了国土空间的开发格局。目前，重庆已经交易的地票70%是来源于渝东北和渝东南地区。在重庆的五大功能区当中，这两个区域主要是承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口向主城区转移，实现面上保护和点上开发，而地票的使用有95%都是用在承载人口和产业集聚功能的两个区域。这种资源配置符合产业跟着功能定位走，人口跟着产业转移，建设用地跟着人口和产业走的区域功能开发理念，有利于推动这个区域的差异化、资源利用最优化和整体功能的最大化，促进城乡的协调发展。
    从这几点意义上来讲，地票制度是具有推广价值的制度创新。
    当然，重庆在推进地票制度改革的过程当中，也面临一些困难和问题，需要在实践过程当中不断摸索和完善。比如如何优化配置建设用地计划指标和地票指标，如何更加准确把握地票制度适用范围，怎样更加科学设定地票收益分配机制等。

    一些思考
 
    推进城乡一体化是完善社会主义市场经济体制的必然要求和必要提前。
    推进城乡一体化，能够从根本上解决三农问题，但是推进城乡一体化不仅仅是要解决三农问题，更重要的是要完善社会主义市场经济体制。孙飞翔表示：“我们这几年在讲城乡一体化的时候我有一个体会，好像城乡一体化就是为了解决三农问题，过去开会都是分管三农工作的副书记、副县长或者副市长在那里讲，都是在农村工作会议上讲，好像是为了解决三农问题。我觉得这是一个认识上的误区。”
    与此同时，推进城乡一体化应当有创新性的思维和跨越式的举措。发展城乡一体化，无论从改革角度来看，还是从产业发展角度来看，如果因循守旧，按照传统思维去做，必然进展缓慢，比如农村户籍制度改革。
    早在上世纪90年代我国就开始推行户籍制度改革，但是一改就是20多年。结合实际工作经验，孙飞翔认为，“如果按照以前的方式来改，再改20年都不一定改得完，必须要有新思路——新老划断的思路。”新出生的农村人口一律享受城市居民的户口、待遇。如果还是延续两种户籍，那就无法统一。现在，全国很多地方都公布数字，表示其户籍制度改革已完成，一夜之间，农民全部变成城市户口。
    其实，这是一个假象，在公安部门户籍登记档案里，二者还有明显区别。
    当前，农村的经济发展，要借助互联网，搞农产品电商。
    浙江临安有一个村，非常偏僻，原来是一个贫困村，现在这个村一百多户人家有56户都开了网店，有的规模已经搞得比较大了，通过销售本地的山核桃开始，现在不仅销售山核桃，现在还销售全世界范围内的坚果，美国的、新西兰的、欧洲的各种坚果进口进来，一同销售。这个村现在经过5年的努力，已经发展成了富裕村。
     应用现代技术，通过跨越式创新性的思维，才能实现产业真正的城乡一体化。

关键词:城乡