摘要：肖金成认为，重点应放在区域的空间布局上，合理定位城市功能，引导产业错位发展，功能互补，避免同质化的恶性竞争。

 

　　沉寂多年的京津冀一体化，再次成为我国区域合作中的焦点。

　　自今年2 月，习近平主席强调京津冀协同发展后，各方积极回应。官方编制规划，民间研讨不断，而作为其中主角，京津冀三地也出奇一致地表现出自己的热情。

　　“热情来自于迫切的发展需求。”《财经界》记者日前专访了国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长、中国区域经济学会副理事长肖金成，这位长期致力于区域经济问题研究的专家告诉记者，当前，京津冀三地都面临各自的发展难题，亟待解决，对区域合作、协同发展有着迫切的需求。而从国家整体区域布局考虑，北方经济中心急需振兴，推动京津冀发展意义非同小可。

　　但如何协同，此次中央的强力推动能否破除多年来的钳制因素，给京津冀三地架上一体化云梯，依然是各方探讨的重要内容。

　　区域合作的需求

　　京津冀一体化不是一个新话题，但为何多年之后才重新得到回应和重视。

　　肖金成多年跟踪研究京津冀地区发展，对此有着深刻体会。在他看来，京津冀三地目前都存在各自的发展问题，迫切需要解决。

　　首先，对北京而言，当前遇到的最大问题就是雾霾问题。而通过长期治理实践也发现，要重新找回北京的蓝天，不能仅凭北京一己之力，需要周边地区的积极配合。相关调研数据显示，北京的雾霾除了城市汽车尾气的“贡献”，更多的那部分则与周边地区的工业发展密不可分。

　　其次，急剧膨胀的人口也让北京头痛不已。北京市统计局今年年初公布的统计数据显示，2013 年末，北京市常住人口为2114.8 万人，比上年末增加45.5 万人，增长2.2%，虽然增速比上年下降0.3 个百分点，但绝对量相对于增加一座中等城市。北京外来常住人口已达802.7 万人。

　　面对还在不断涌入的外来人口，北京城市容量被一挤再挤。为什么人们不去人口密度不大、城市规模不大的河北，反而都挤到北京？肖金成坦言，这充分说明两地在就业岗位、收入水平、基础设施和公共服务等方面的巨大差距，但北京没有权利把人向外撵，最好的办法就是缩小两地的差距，增强河北的吸引力。

　　此外，就是越来越拥堵的交通状况。尽管北京已采取了诸多限制措施，地铁等公共交通设施建设也从未停止，但城市道路的拥堵非但没有改观反而每况愈下。肖金成分析指出，表面上看是交通状况差，深层次的问题则是产业和居住的高度分离，城市功能过度集中在主城区。因此，北京的功能急需向外疏解，往外走路才会越来越宽。

　　肖金成认为，河北的问题主要集中在两点：一是经济发展水平较低，产业没有发展起来。没有产业，就缺少岗位，居民收入上不去，就会往外走。因此，与北京的人口持续增加相反，河北是常住人口少、户籍人口多。二是城镇化水平低，农村人口多，城市人口少。产业结构不合理，偏重钢铁、水泥、化工、建材等资源依赖性产业。所以，河北当前需要做的是调整产业结构、城乡结构和经济结构，增强自身的吸引力，引进更多的高科技企业和高素质人才。

　　谈及天津，肖金成说，其区位优势明显，是我国四大直辖市之一、港口城市，历史上曾与上海、青岛并称为“上青天”，工业化水平高。但可惜的是，改革开放后，有着悠久积淀的天津因没有及时转型，品牌隐没，光环渐失。从天津当前的发展现状看，尽管依然有着北方经济中心之称，但从规模和实力上都显得力不从心，尤其是产业综合实力亟待增强。

　　详细梳理京津冀当前发展状况，不难发现，协同发展已成为三地共同之需。北京需要周边地区帮助分解环境、人口和交通等压力；河北需要依赖京津的辐射，增强自身吸引力，发展产业，调整失衡的城乡、经济结构；天津则需要通过协同发展，发展成为中国北方的经济中心。

　　更重要的是，京津冀地区的发展对振兴整个北方经济有很重要的现实意义。肖金成指出，相较于长三角、珠三角地区近年来的发展成效，发展条件和文化底蕴都非常深厚的京津冀本应更具优势，理应发展得更好。在理想与现实的差距下，社会各界更对京津冀一体化寄予厚望。

　　协同之策

　　京津冀三地如何协同发展？

　　相较于其他区域，京津冀的身份和关系都颇为特殊。北京和天津是两个直辖市，一为中国首都，一为工业中心。河北面积虽然最大，但无论从行政权还是经济地位上来看，显然都无法与前两者相比。

　　这样的背景下，京津冀三地之间的协同难度可以想象，也从另一方面彰显顶层推动的重要含义。日前有消息称，国务院成立京津冀协同发展的领导小组以及相应的办公室，由副总理张高丽担任组长。尽管此消息还未经官方明确发布，但业内对于成立协调小组均持赞同态度。肖金成认为，“必须有一个更高一级的领导机构来协调三地的发展。”

　　同时，肖金成也就协同的意义进行了概念普及。他说，协同发展并非指各地区的基础设施、公共服务等完全一样，而是要求尽量缩小各方面差距，齐心协力，共同发展。正确理解这一点非常重要。不仅有利于老百姓对京津冀一体化有一个合理期待，政府也能正确发挥自身在区域发展中的作用，明确自己该做什么、不该做什么，对区域的影响方式也由过去的绝对主导改为以引导为主。

　　具体到正在积极研讨、制定的京津冀一体化规划，肖金成认为，重点应放在区域的空间布局上，合理定位城市功能，引导产业错位发展，功能互补，避免同质化的恶性竞争。

　　比如，北京应强化“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”等四大首都核心功能， 保留五环内的湿地、林地等生态保护区，尽力提高城市环境质量。产业上应大力发展服务业，要以高端服务业为主，为整个京津冀地区、甚至全国提供服务，其他制造业、劳动密集型产业则可以转移出去。以汽车产业举例，可以保留汽车整车制造企业，但汽车零部件生产完全可以转移到河北。

　　结合现有发展特色，天津则应该发展高端制造业，大型装备等。眼下，天津产业高低不齐，既有汽车、造船等先进制造业，又有很多低端劳动密集型产业，因此，应该设置一定的门槛，引导制造业向高端化发展。

　　而对一直偏重能源、基础原材料等工业发展的河北而言，要依靠北京、天津的带动优势，吸引高科技产业和高科技人才，积极进行产业结构的调整，同时，也要提高服务业的整体水平。由于河北很多城市在京津冀城市群范围之内，所以在这个过程中一定要引导各城市在功能上与京津错位发展。

　　体制改革试验田

　　这一次，京津冀一体化能否顺利推进，还是在激情过后再次回复以往多年的平静？

　　这不仅取决于中央的决心，更要看政府与市场的执行力。

　　谈及京津冀一体化多年进展缓慢的原因，肖金成认为，除了没有规划好、城市功能定位不清外，根本原因其实还是体制问题。他说，这个根本问题不解决，京津冀就难以真正实现一体化。

　　体制问题中，又分为两点：一是“分灶吃饭”的财政体制，二是政绩考核体制。

　　财政上的“分灶吃饭”体制，是国家在改革开放初期财政体制改革的一项重要举措， 即中央与地方的财政关系以地方与中央签订财政上的“ 承包” 协议为主， 形成一种以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。

　　尽管“分灶吃饭”有着特有的时代背景，但随着改革的深入和市场体制的完善，其弊端日益显现。目前来看，各个省市仍旧是按照自己的GDP 规划财政收入和支出。“就北京而言更为特殊，各区之间的财政收入和支出都是分开的。”肖金成说。

　　受此影响，本就存在巨大差异的京津冀三地如何能打破“一亩三分地”的固有思维。毕竟，谁都希望通过一体化为自己获得更多的利益，且不愿意把自己的财政收入分配出去。即便北京在统一协调下将自己一部分产业转移出去，但产业剥离出去带来的财政收入下降不会心甘情愿。

　　同时，不合理的政绩考核制度，也极大地阻碍了京津冀一体化发展。尽管当前政绩考核已告别“唯GDP论”，但在一定程度上，其长期形成的影响以及考核制度中的其他不合理因素，仍然限制了经济要素在区域间的自由流动。

　　所以，肖金成认为，体制改革不仅仅是促进京津冀一体化的重要推手，更肩负我国财税体制改革、区域协同发展试验田的重任。而且，肖金成还强调，除了改革不合理的体制机制，还要完善其他方面的一些机制，避免区域间出现强者愈强、弱者愈弱的“马太效应。”

　　比如，国家应研究制定京津冀地区生态补偿机制，明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、运用和管理等政策。他认为，经济发展不平衡的京津冀，要缩小差距、协同发展，经济发展好的地区就必须让利，拿出一部分财政资金，补偿给为生态环境做出贡献、经济发展比较落后的地区。

　　以河北张家口为例，其被划定为生态功能区后，发展工业有了诸多限制，那么，它的财政支出资金从哪儿来？政府公共服务所需资金怎么解决？老百姓的生活水平如何提高？诸如此类的问题，考验着京津冀协同发展中的决策者的决心和智慧。

 

关键词:京津冀,体制改革,核心